“穷尽行政救济原则”在我国行政诉讼前置程序中的适用

摘 要：我国建立的多元化的行政救济途径,而其中行政复议与行政诉讼之间的关系最为引人关注.而我国的行政诉讼因其审查范围仅局限于合法性审查,不利于对相对人的救济.为了更好的保证相对人合法权益得到保障,可以在合理的范围内对“穷尽行政救济原则”加以适用,将行政复议作为行政诉讼的前置性程序,不仅可以发挥行政机关的高效率的作用,同时可以减轻法院负担,保障相对人的合法权益.

关键字：行政救济；行政诉讼；前置

一、“穷尽行政救济原则”概述

在美国法院进行司法审查中,“穷尽行政救济原则”是法院行使司法管辖权的先决条件.其基本涵义是当事人没有利用其可以利用的一切行政救济途径之前,不能申请法院对行政行为做出裁判,当事人在寻求救济时,首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段,然后才能请求法院救济.行政纠纷的产生是由政府的行政行为违法或者行政侵权引起的,所以行政机关有权加以解决.能够由行政机关处理解决的问题,法院作为司法机关从一开始就介入会有越俎代庖之嫌.在行政程序下,行政机关有不当之处,犯了错误,可以自己发现并加以纠正,此时法院过早的加入是不必要的,“穷尽行政救济原则”给了行政机关自我纠错的机会.另外,还可以加强上级行政机关对下级行政机关监督权的行使.上级机关发现下级机关的错误及时地加以纠正和撤销,并不需要法院过早地司法审查.同时,“穷尽行政救济原则”可以促使行政机关对事实和证据的搜集和分析,必要时方便接下来的司法审查.

“穷尽行政救济原则”也存在着例外的情况.主要例外情况有：（1）行政机关不能及时提供有效的行政救济；（2）案件涉及到刑法,属于刑事案件；（3）案件仅仅涉及到法律争议；（4）行政机关对争议的事项没有管辖权；（5）行政机关做出行政行为的法律依据违宪.

二、我国行政诉讼前置程序存在的问题

在我国多元化的救济途径当中,行政诉讼前置程序中最为重要的,也是国内大多数行政法学研究者比较关注的,是关于在提起诉讼之前是否应当将行政复议作为行政诉讼的前置程序.

从我国行政诉讼法第三十七条规定中可以得到我们经常说的,在相对人寻求救济时,选择行政复议还是行政诉讼,以当事人自由选择为原则,以行政复议前置为例外.在允许当事人在行政复议和行政诉讼之间进行选择,可以使相对人在受到行政机关违法行政行为侵害时多了一条救济途径,更是拥有了自主选择的权利,暂且不论这样的选择会给相对人在实体权利上带来多大的有利影响,至少可以保证当事人在程序上的选择权.允许当事人选择救济途径,也避免了当事人对上级机关偏袒下级机关的合理怀疑.但是,目前我国行政诉讼对行政行为的审查仅仅规定为审查其合法性.而当法院面对行政机关合法地行使自由裁量权做出的行政行为是否合理的审查,却无计可施.当相对人因为行政行为的合理性产生纠纷而直接选择向法院起诉时,其合法权益一般是无法得到保障的.而行政复议的审查则是既要进行合法性审查,又要进行合理性审查.这样就会发生相对人因为不同的选择会导致不同的结局.笔者认为为了尊重当事人对救济途径选择的权利,却产生殊途不同归的效果,不是立法者的本意,也不符合法律的精神.有人会产生疑问,既然行政诉讼对行政行为不进行合理性审查,那么当因为合理性而产生纠纷时当事人可以选择行政复议.我们正处于社会主义法治体系初步建成的时期,全民的法律素质、法律观念和意识还处于比较低的水平,我们不能苛刻的要求相对人都熟悉行政法的知识,在他们选择救济途径时左右他们的是自身的利益能够得到多大的保障,而不是考虑自身所处的纠纷是行政机关因为不合法而导致的还是不合理的自由裁量权导致的.当相对人直接选择了法院进行救济,却因为属于合理性的问题而得不到救济,也不能回流到复议的途径,只能通过的途径去寻求救济,往往会导致一些极端的事件发生,增加了社会的不稳定性.

除此之外,当事人在面对行政复议和行政诉讼两种救济途径时,我国法律还规定了其他的模式.一种情形是当事人对具体行政行为不服,可以选择向上一级行政机关申请复议,或者直接向人民法院起诉.但一旦当事人选择了行政复议,行政复议机关做出的决定即为终局性裁决,具有最终法律效果,对复议不服不能起诉,当事人因选择复议而丧失起诉权.另一种模式是当事人只能通过行政复议途径寻求权益保护,即使对行政复议决定不服,也不能提起行政诉讼.

三、适用“穷尽行政救济原则”

“穷尽行政救济原则”,如前所述,当事人在请求法院对侵害其合法权益的行政行为进行裁判前,其必须寻求利用一切尽可能的途径,否则就不能申请法院加以救济.上文所提到的三种模式都没有完全地适用“穷尽行政救济原则”.笔者认为,这一原则在我国可以通过以下方式加以适用：针对一些依照《行政诉讼法》规定的程序可以向法院提起诉讼,但是通过行政诉讼实际上并不能得到很好解决的行政纠纷案件,尤其是涉及到行政行为合理性的问题,可以适用“穷尽行政救济原则”,当事人在提起诉讼前必须申请行政复议.而当事人对行政机关的行政复议行为不服的,可以就行政复议行为提起诉讼,请求人民法院对该复议行为进行合法性审查.此时将行政复议设置为行政诉讼的前置性程序.人民法院对行政复议的合法性问题进行审查的同时,不可避免的要对原具体行政行为的合法性加以审查,这样通过行政复议和行政诉讼双重的审查,发挥两种救济途径的作用,将行政复议和行政诉讼更好的衔接起来,能够将行政诉讼的功能加以发挥,从而更好地保障当事人的合法权益.

如果当事人因为法律知识有限,无法辨别合法性问题还是合理性问题,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院应当进行一次初步审查.如果涉及到合理性问题时,法院无法对案件进行审理,这是法院有义务告知当事人撤回起诉,转而进行行政复议.告知其对复议决定不服时仍然可以就该复议决定向人民法院提起诉讼.

通过将行政复议设置为行政诉讼的前置性程序,可以有以下几方面的优点：

1、保障公民的权利.将一些没必要通过行政诉讼的行政纠纷案件在前置性程序中加以解决,这样法院就可以集中司法资源,用心的对案件进行审理,更好的保障对公民的权利救济.另外,诉讼程序的繁杂不然会拖延对相对人的救济,通过行政机关的高效率,也是对公民权利救济的一种保证.

2、加强了行政机关自我解决问题的能力.行政救济制度建立的目前就是为了在行政权不断扩大的今天,防止行政权对公民合法利益的不法侵害.行政机关有权也有能力来处理行政机关行使行政管理权而产生的纠纷.如果不让行政机关对自己的错误自行纠正,不利于行政机关的改进工作.另外,对行政纠纷的最终裁判还是掌握在法院的手里,也没有违背“不得成为自己案件的法官”的自然正义.

3、减轻的法院的负担.相关国家的司法实践表明,由行政机关现行处理纠纷,对相对人加以救济,穷尽救济后再提起诉讼,不仅可以节省司法资源,也减轻了法院的负担.