在社会治理的过程中提高公民素质

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改进社会治理方式.坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动.坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾.坚持综合治理,强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题.”这就是说,在社会需要管理的前提下,为了谁、依靠谁、怎么管的问题也必须解决好,否则的话,管理社会的力量与社会自生的力量相互背离甚至发生冲突,社会活力的迸发与社会和谐的实现就是一句空话.

一、社会管理与社会治理是具有重大差别的不同理念

社会治理是在共同价值基础上,一体遵循的法律框架内,达成共识的规章制度下,政府、社会、企业和公众规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题,防范社会风险的活动.党的十八届三中全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”,反映了我们党治理社会理念的改变,预示着中国的治理模式将发生深刻变化.2012年,周瑞金同志曾经撰文指出：“当前对加强社会管理创新有各种不同看法,有人认为就是加强社会管理,把外来流动人口管起来,把几亿网民、手机用户管起来,把特殊人群管起来；有人更认为就是加强社会控制.这里要防止进入两个误区,一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理；二是把社会管理当作政治控制,不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑.”[1]在经济转轨、社会转型的过程中,由于政府、市场和社会的关系没有彻底厘清,政府时常越位、缺位和不到位,部分人民群众基本的公共怎么写作得不到保障,不能公平分享改革发展的成果,某些地方还出现了官民关系的进一步紧张.十八届三中全会将“社会治理”发展为“社会治理”,适应了我国新时期的新特点和人民群众在新时期的新期待,也是实现国家治理体系现代化、治理能力现代化的重要探索.概括地说,社会是一个大舞台,必须欢迎诸如生旦净末丑的各种人物类型登台演出.政府以允许或者不允许的方式把持舞台是做不好也做不到的,为此,管好社会这个大舞台必须有台前幕后、台上台下、各方面力量的大合作,这样的合作只能是社会各方面力量共同参与的治理,而不是政府充当导演兼演员、兼场记、兼舞台监督的管理.台前幕后、台上台下各方面的工作客观上需要不同特质、不同才能的人才,而所有参与力量素质的提高也只有在合作的过程中才能实现.概括地说,社会治理与社会管理的差别主要是：

第一,社会管理侧重于政府对社会进行管理,政府作为社会管理合法权力的主要来源即便是运用了一些社会力量,也只是利用或者借用；而社会治理则强调合法权力的多种来源,社会组织、企事业单位、社区组织等在社会治理中不再是政府的附属,也同样是合法权力的来源.

第二,社会管理使得政府以管理者自居,凌驾于社会之上,习惯于对社会进行命令和控制,大包大揽对自身具有利益价值的社会事务,而把难办的事项推给社会组织等体制外的力量；而社会治理更多的是在多元行为主体之间形成平等的、相互依存的、网络关系,它把有效的管理看作是各主体之间的合作、互助、互融过程.

第三,社会管理主要依靠政府的权力,依靠行政命令推动工作,更多的是表现为自上而下的社会管控；而社会治理是当代的实现形式,它更多地强调有职责、有权利、有利益的参与、协商、合作,在信息互通和利益共享形成了市场的、法律的、道德的、习俗的等多种管理方法和技术.

第四,当政府以管理者自居的社会管理在推进的过程中出现失误,由于“领导当然是正确的”,必然出现所有过错都属于下级的状况,即便是探索过程中正常出现的失败概率范围之内的失误,也会向下推卸；而社会治理活动的各个方面都是共同的探索者,治理的主体平等性造就了开展批评和自我批评的条件.

二、提高公民素质要从“治官抓起”

党的十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”是高瞻远瞩的战略部署.当下,我们离国家治理体系现代化、治理能力现代化的距离还有多远,显然是一项需要“眼睛向内”才能解决的问题.坦率地说,国家治理体系现代化、治理能力现代化并不是老百姓能够决定的,除了强化制度顶层设计的科学性以外,作为公权力执掌者的各级领导干部恰恰是关键所在.如果把“上有政策、下有对策”这句话的“上”理解为党、国务院的话,这里所说的“下有对策”则是地方各级领导干部.蔓延全国乃至渗透到社会生活方方面面的“上有政策,下有对策”的恶劣后果是显而易见的.例如,党政机关存在的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,党内外群众深恶痛绝、反映非常强烈.尽管为消除“四风”上级作了无数次动员、发了无数份文件,“一阵风”之后奢靡浪费之风却比不整顿的时候更厉害了.于是,各级机关再出台一个“意见”、再发一份“通知”、再拟一个“办法”.如此循环往复,非但问题并没有得到解决,老百姓也从耳濡目染之中学会了怎么玩“上有政策、下有对策”的游戏.由此可以得出这样的结论：“其身正,不令而行；其身不正,虽令不从”.其实,这一结论孔子早在《论语子路》中就说过.翻译成现代汉语是：当管理者自身端正,作出表率时,不用下命令,被管理者也就会跟着行动起来；相反,如果管理者自身不端正,而要求被管理者端正,那未,纵然三令五申,被管理者也不会服从的.也许有人会辩解说,形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风都是因为“工作需要”才出现的,并不能得出搞“四风”的人素质不高的结论.这样的解释是站不住脚的,总不能说领导干部用公款到高档会所吃喝玩乐是“高素质”,平民百姓自己掏钱到路边摊吃喝就是“低素质”吧?

素质一词的原意是指人的体质、品质和素养.公民素质是指一个国家全部人口体质、品质、素养的整体状态.公民素质与某个国家、某个人的贫穷与富庶无关,绝不能以GDP或者个人财富的占有量作为评价素质的标准.公民素质是从整体角度对一个国家或者地区的人口体质、文化、智力、教养的评价,毫无疑问包括我们所称的领导干部在内.如果从“外国人”的角度作观察,他们更多的是从我国领导干部所作所为评价我国公民素质的.如果我们承认改革开放以来我国取得了世界瞩目的成就,就必须承认我国公民素质的普遍提高；至于公民素质中依然存在的问题主要来自领导干部,而不是普通百姓.当前,官民之间对社会矛盾凸显的原因认识分歧较大.公众倾向性的意见是公平性不足与尊严感的缺失,强烈的抨击直指严重的官员腐败；而部分公务人员则认为,是公民素质偏低、利益要求太高导致了社会管理的困难.其实,只要有社会存在,就一定有治理的需求产生和治理力量的自发生成.当政府自命不凡地充当“父母官”的时候,就一定会认为淘气的“孩子”太多,而看不到也不可能看到是自身的缺陷所致.2013年5月28日,俞可平在中国政法大学以《官本主义：中国传统社会的政治学分析》为题发表演讲.俞可平认为,中国传统社会的实质性支配关系都是建立在权力专有基础上,虽然每个朝代各有变化,但官本主义从来没有改变.官本主义就是一种权力本位主义,在官本主义体制下,只要拥有权力,就意味着拥有社会资源,而“和法治是官本主义的惟一途径”.[1]笔者赞同俞可平教授的观点,官本主义的窠臼不破除,我国公民素质就不可能在根本意义上得到提高.官本主义的实质是权力本位,因为权力支配着包括物质资源和文化资源在内的所有社会资源的配置,素质的高低并不能决定主体能够获得的资源多寡.有学者研究认为,官本位制“其体制设置和制度安排以官位为核心,民众被分成三六九等,官重民轻.在全社会形成严格的上下层级制度,形成了民众畏官、敬官和追求官职的心理趋向和行为导向.这种体制培育了一种官尊民贱的文化传统,把是否、官位高低作为判断一个人价值大小、地位高低的主要标准.”[2]所以,在权力本位的笼罩之下,即便有提高素质的努力也必然功利化.只要拥有权力,就能够拥有社会资源的驱动力对每一个人都具有刺激作用.鉴于人性弱点的普遍存在,追求权力必然成为人们的驱动力.在官本主义条件下,有多少人还能心无旁骛地修身养性呢?可以说,在官尊民贱的价值导向之下,提高公民素质必然停留在说教层面.

官本主义来源于官员手中权力的变异和扩张,官本主义的肆行也会造成官员言与行的背离.例如,由于下级“官帽子”决定于上级官员的提名以及干部考核制度中的缺陷,个别官员便组织“写作教程”编撰廉政语录、大做“廉政秀”.对此类“高调”的腐败官员,群众早就称之为“用好话说尽,掩盖坏事做绝”.在这种“动动嘴皮子”就能给自己披上一层“保护色”的官员看来,其出入的场所、乘坐的车辆、居住的房屋和口头上说的话才是其“素质”的表征,至于究竟做了什么样的事情,只要不被群众就与“素质”无关.而事实恰恰相反,对任何人素质的考察都必须听其言、观其行,而且重点是观其行.一份来自“小圈子”的信、一张来自活动现场的录像光盘就可以使得官员身败名裂的事实也足以证明,行动是素质的真实写照,素质的本质在于做出的行动而不是言论.当下在中国,不是普通群众的素质不高,而是个别领导干部的素质太低.我国公民素质不高的根源是领导干部言与行相背离的示范.法治的真谛是“治官”而不是“治民”,提高公民素质首先要提高干部素质.“政者正也.其身正,不令而行.其身不正,令而行.居高位者道德高尚,则政治清明,人心向善,社会风气淳朴.反之,则只能是消耗越来越高的社会成本,制造越来越多的问题,社会还会越来越不公平.”[3]

三、在正确处理政府和社会关系中提高公民素质

众所周知,社会治理具有主体力量多元化的鲜明特征.在现代社会,社会治理的主体是多元的,除了政府之外,社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是社会治理合法权力的来源.任何一个单一主体都不能居于其他主体力量之上垄断社会治理.政府既不是社区共治的单一主体,也不是直接介入社区的管理者,政府与社区组织不是简单的领导与被领导的垂直关系,而是共商、共议、共决的多元权力互动关系,主要依靠横向的平等协商共同管理社区事务.如今在我国,从“单位人”变为“社会人”已经是不争的事实,但“社会人”无组织化可能引发的社会失稳尚未引起足够的重视.就社会治理而言,充分发挥社会组织的作用是全球公认的经验,良好的社会秩序离不开社会自治与公民自律.社会组织承担着劳动者、居民、公民与政府和社会联系的纽带功能,承担着劳动者与企事业单位的平衡权益的作用,起着社会稳定器和缓冲器的作用,其作用和功能是政府组织无法替代的.在上海已经出现了包括成立“外来人口自管协会”这样的群团组织,类似于“管家工作室”这样的居民自治新样式也在探索开始运作.例如,在上海徐家汇社区这个异质性很强的复杂形态社区,通过公共资源、社会资源的有机整合,已经初步形成了社区代表会议谋发展、商圈“大联勤”共管理、社会组织同参与的社区共治格局.

改革开放以来,我国的社会组织有了较大发展,但至今存在的问题也是严重的.据民政部统计：截至2010年9月,登记注册的中国社会组织总量已达到43.5万个.然而,未经登记注册的社会组织的数量远大于正式注册的数量.在我国之所以出现大量社会组织处于“法外”的现象,根源并不在民间的登记积极性不够,而是部分领导干部唯恐社会组织发展起来后“影响社会稳定”,于是想方设法尽可能设置障碍不予登记.这里有两个认识误区是幼稚而又荒唐的：一是似乎只要申请结社不予登记或者未登记,其就会自然消亡；二是社团有了主管机关当“婆婆”,就不会“影响社会稳定”.现代社会治理的核心是,如何在保障社会每一个成员权利得以实现前提下,实施对社会的有效控制.如果忽视了对社会成员权利的保障,而一味强调“稳定压倒一切”,这样的“稳定”无疑不能维持长久,也不可能压倒社会组织的成长.十八届三中全会明确要求,“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用.适合由社会组织提供的公共怎么写作和解决的事项,交由社会组织承担.支持和发展志愿怎么写作组织.”如果“社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的目标能够达成,不仅社会活力的迸发与社会和谐能够双双实现,也能够促使我国国民素质的实质性提高.

按照现代法治理念,承担行政管理职能的各级干部是受人民的委托从事公共事务的管理,手中的权力是人民赋予的,权力越大,责任也就越大.为了防止权力的扭曲、失控、变异,公共事务的管理者理应比普通公民接受更多、更全面、更严格的法律制约.维护社会稳定不仅仅是矫正社会运行中出现的偏差,更为重要的是执政党接受社会进步和科技创新的挑战,以包容心对待“异质思维”,对不同于自身的思想予以宽容.至于有人说的话有“惑众”的成分,除了事实应当予以澄清之外,要坦然对待多种声音的“七嘴八舌”.民众有意愿就会寻求表达,解决民生问题首先要倾听民声、集中民智.讨论时有“七嘴八舌”的议论纷纷,才能避免执行时的“七翘八裂”各行其是.只要说话的内容没有明显的、即刻的危险,就应当保护说话者的权利行使.马克思说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的,因为它是一切的基础”.[1]自由的本质是允许每一个人做不危害他人利益的事.民意表达渠道的畅通是第一位的,而后才能引导表达方式的合法、理性、有序.正像游泳必须在游泳的过程中学会,政府应当允许民众在表达的过程中学会表达、在自治的过程中学会自治.和法治是人类社会治理的基本路径,是推进社会治理创新的制度性保障.缺乏的法治,容易走向集权与专制,而没有法治的,则容易走向混乱和无序.不坚持和法治,社会治理的变革就无法有效地规范社会秩序,无法积极促进社会和谐发展.同样的道理,的推进和法治的健全,也是公民素质提高的必备条件.无论从人的体质、品质、素养等各个方面考察,人的综合素质都是时代进步和社会发展的产物.这里所说的时代进步与社会发展无疑包括与法治的建设.马克思把人的本质规定为一切社会关系的总和,“社会关系实际决定着一个人能够发展到什么程度”.[2]人的全面发展和社会秩序及经济发展、科技进步速度成正比.随着公民素质的普遍提高,社会活力的迸发与社会和谐的结合就会更加紧密,法治、公平正义等价值观念就会更加深入人心.与公民素质全面提高的同时,对经济社会发展规律的把握能力就会更强,人的创新能力就会得到更好的释放,对经济社会发展的贡献就会更大.说到底,公民长期生活所在的国家或者地区法治建设水平与公民素质的提高类似于水涨船高的关系,公权力的掌控者必须承担为公民素质提高做表率的责任.

汤啸天,上海政法学院编审,上海市法学会副秘书长.

周瑞金.社会管理的历史、现状与创新[J].炎黄春秋,2012,（4）.

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