税收条例应尽快上升为法律

在“天和经济研究所”近期举办的财税沙龙上,财经大学税收教育研究所所长贾绍华介绍,“我国18个税种中只有3个通过人大立法.这三个税种是个人所得税、企业所得税和车船税.”其他15个税种,包括增值税、营业税、消费税等主要税种,都是国务院制定暂行条例开征的.（税收法定,是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则,即如果没有相应的法律作为前提,国家不能征税,公民也没有纳税的义务.虽然我国在1982年的《宪法》中就确立了税收法定原则,但考虑到上世纪80年代建立现代税制的经验和条件不够,全国人大及其常委会先后两次授权国务院立法,由后者制定了数量众多的税收暂行条例.

应该说,税收授权立法在当时环境下发挥了重要作用,但随着社会主义市场经济的发展与法治理念的日渐强化,现行的“税收行政法规为主、税收法律为辅”的税收法律体系,弊端逐渐凸显出来.首先,作为税收管理和支配的主体,政府自行制定税收条例,难逃“既当运动员、又当裁判员”之嫌,有失客观中立.政府部门掌握税率、课征对象的决策权,很容易招来部门利益制度化的质疑,同时也会在无形中造成有关部门花钱的大手大脚,不利于节约型政府建设,增加了公众的税收负担.其次,相比人大立法而言,部门制定条例的开放性远远不够.在国外,纳税人、税务写作技巧人、税务官员和法官都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件.但在国内,税收授权立法更多体现为“闭门立法”和行政主导,公众很难参与其中.此外,由于税收条例不是由代表人民行使权力的人大机构制定,致使其公信力先天不足,难以从根本上获得纳税人的认同和支持,从而给税收征管带来难度.

十八届三中全会公报中,“完善立法”成为财税改革的一大亮点.据媒体报道,增值税等若干单行税法,已列入十二届人大立法计划,税收征收管理法的修改草案也将首次提交审议.只有加快税收立法,按照“一税一法”的原则将各税种纳入法律调增范畴,才能体现税收的严肃性和法律的权威性,实现财税立法和税制改革的相互促进、共同完善.全国人大一方面需要对现行税收暂行条例进行梳理分析,遵循成熟一个出台一个的原则,逐步将暂行条例上升为法律；同时也要具有前瞻性,将房产税、遗产税、环境税等备受关注的新税种,纳入人大视野,加强调研论证,争取将来以法律形式一步到位予以规范.

近年来,许多专家学者纷纷呼吁人大收回税收立法授权.对此,今年全国期间,全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示,人大将在适当时候考虑,但目前尚没有路线图和时间表.或许,马上收回授权时间尚不成熟,但人大有必要对授权予以规范,强化监督.比如,政府修改税种应基于减轻税负的原则,不能擅自提高税率、扩大范畴；新开征税种必须公开透明,征求公众意见,报请人大审查,等等.只有将政府的权力关进笼子,才能促使授权立法成为人大立法的有益补充,帮忙不添乱,尽职不越位.