投资拉动型地方经济增长的风险

摘 要2008年由美国次贷危机引起的全球金融危机给世界经济带来了极大冲击,复苏之路异常艰难,时至今日经济增长的动力明显缺乏.针对全球经济疲软和我国经济增长逐季放缓的现状,政府通过一系列减税、降息、增加货币供应等宏观政策来支持经济增长.各地基层政府推出经济刺激计划和项目,在响应国家“稳增长”经济目标的同时也积极落实了党的“十二五”规划.此次地方投资热潮可能产生哪些风险?政府又将如何面对?这些问题令人深思.鉴于此,笔者就此次以投资拉动地方经济增长为主要模式的经济增长的相关风险展开讨论.

关 键 词投资地方经济风险研究

一、投资拉动型地方经济增长的主要特征

1.投资边际递减效果明显.马克思曾经指出只要投资不断增加,产出总是按同一比例增加的这种变化的函数关系,无论是在工业或农业生产中都是不可能的；如果产出可以随投入的增加而增长,不受其他投入量的限制,就意味着我们这个世界不存在各种投入量之间合理的比例关系.社会再生产过程中新投入的货币资本因过量而产生的负效益称为投资的边际效益递减.投资效率可以用美国经济学家克鲁格曼提出的增量资本产出率（ICOR）来衡量,其定义为资本增量与GDP增量的比值,即增加一单位GDP需要增加资本的投入量,比率越高表示投资效率越低.研究表明,发达国家ICOR在1～2之间,而我国国家发展和改革委员会根据国家统计局数据计算的这一指标为5,如果根据国际可比数据测算,最近3至5年,我国的ICOR在5～7之间.由此可见,投资效率的降低正是低水平投资拉动经济增长模式的必然后果.

2.基础建设投资比重大.对于地方政府而言,投资是年度的最终需求,现在的投资将形成未来的生产能力,同时也是实现生产技术水平和效率提高的主要途径.我国目前地方政府主要投资项目为地方基础建设,如广东省宣布2012年下半年2000亿元投资计划,包括新建7条地铁、扩建白云机场等重大基建项目.湖北省宣布1.1万亿元主要投向湖北经济带内的沿江基础设施建设,“十二五”期间,湖北长江流域将再添13座跨江大桥.基础建设投资可以解决地方就业问题、促进收入增长、保持社会稳定,同时加强我国薄弱的基础设施建设,为未来的国民经济增长打下良好基础,但这种以基础建设为主的投资也反映了我国投资主体过于注重规模扩张而忽略技术升级的倾向.

3.有明显的地方政府主导色彩.改革开放以来,以放权让利为核心内容的经济改革日渐深入.通过对财政管理权和财政在国民收入分配中所占份额的调整,给基层政府带来更大的空间,提高了其发展地方经济的自主性、灵活性和积极性,大大推动了我国社会经济的发展.在权力和利益下放的过程中各地政府自身利益不断得到彰显和壮大,无形之中使得地方政府倾向于人为设置壁垒来对市场进行干预,“维护”地方经济稳定、“促进”地方经济发展和“提高”地方经济竞争性,确定以GDP增长率为核心的经济指标来推动地方经济不断增长.

二、地方经济增长目前以投资拉动为主模式的原因

投资、消费和出口是促进经济增长的“三驾马车”.根据投资、消费和出口对经济贡献率的不同,可以将经济增长模式分为投资拉动型、消费拉动型和出口导向型.一般来说,这三种经济增长模式分别适用于工业化阶段的发展中国家、市场经济发展成熟的发达国家和国内市场狭小的发展中国家.在我国国民经济实力和投入产出值不高的情况下,居民收入占GDP的比重较低,单靠提高居民消费水平来拉动经济增长是较为缓慢、相对稳定而且难以调控的.改革开放30年以来我国正处于工业化的中期阶段,仍是一个发展中国家.在内需提振短期无望,出口基于欧债危机的蔓延几乎确定对经济增长的贡献将连续数年为负数的情况下,采取投资拉动型的经济发展模式有其历史背景,符合经济发展规律,单纯依赖消费拉动和出口导向型增长并不现实.

我国政府是“发展型地方政府”的典型代表,其表示的含义是以经济发展为基本取向、以地方利益为导向和以地方经济的发展为主要目标.对于发展型地方政府而言,为了更快地刺激经济发展,提高地方GDP增长,快速而有效的方法就是增加投资.

三、投资拉动型地方经济增长的风险

1.资金筹集困难,地方债务扩大.继大规模的投资计划发布后,当务之急要考虑的是资金筹集问题.然而多数省市的2012年计划投资额大于其2011年的财政收入.天津、长沙、贵州公布的计划投资额分别为去年财政收入的2.6倍、2.5倍、2.3倍.在经济下行压力增大、财政收入回落的情况下,面对地方政府巨额的计划投资金额,仅依靠财政收入显然是入不敷出的.如果没有好的融资渠道,这些投资规划将无法实现.政府若为了实现短期业绩而进入非正规融资渠道,不仅融资成本高,而且也将面临巨大的负债风险.我国人大常委会讨论《预算法》修订草案时,删除了允许地方政府发债的条款,封闭了这一融资渠道.2009年初,人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具”.我国地方政府融资平台名义上是一个公司制企业,实际上受地方政府的干预较大,难以做到自主经营、自负盈亏和自我决策.该平台以地方财政补贴、公司收益作为担保,通过银行贷款或发行债券等方式对外融资,存在资本负债率过高的问题.为维持企业正常营运,平台公司通常选择向银行借新债还旧债的做法,同时,由于企业的营运受地方政府主导,主要投资于大型城市基础设施建设和公用事业之中,而这类投资成本回收时间较长,盈利水平普遍较低,很容易导致负债问题进一步加剧.

2.投资冒进,引发产能过剩.2008年“4万亿”的投资计划使得钢铁、水泥等行业出现非理性膨胀,20多个行业出现了产能过剩问题,已经延缓了经济结构调整步伐.而此次大规模的投资计划使得每省市平均投资额约1万亿元,计划投资总额比西班牙2011年的GDP总值还要多,占2011年我国GDP总值的四分之一.在当前世界经济形势下,上一轮周期释放的过剩产能难以被快速消化,而且在相当长时间内或仍将处于去库存去杠杆化阶段.如果当前不改变站在“供给端”来刺激经济的惯性思维,此次投资仍会存在产能过剩的隐患并摆脱不了产能过剩的恶性循环,进一步透支未来几年的投资需求,使得提高投资效益的美好愿望再次化为泡影.投资过度是导致产能过剩的根本原因,而多种经济成分大举投资局部行业和地方政府的竭力推动是其直接原因.在现行体制下,政府保持着对一些重要资源（如土地、银行信贷）的配置权利,并将GDP增长作为政绩的主要标准,使得各级政府官员为了自身利益努力运用掌握的资源营造干部业绩.而在现行财税政策下,依赖于物质生产部门GDP增长的生产型增值税占据了财政收入的二分之一,地方政府由于权力下放导致财政支出增加.这些因素均驱使地方政府在生产要素机制导致扭曲和资源浪费、环境破坏的情况下仍会追求GDP的增长,形成大量的过剩产能.产能过剩会降低国民经济整体效益,同时也会加大资源供给和环境压力.3.投资泡沫,通胀问题再现.提出的稳增长宏观目标在我国当前经济状况下,首先是要稳投资,而这种政策思路有可能造成抑制了很久的地方政府的投资冲动再次井喷.投资过热必然会产生经济过热,经济过热必然带来经济的大起大落,给国民经济造成巨大的负面影响.考察改革开放以来我国经济运行情况,不难发现每个经济周期都有投资过热的教训.大批新项目上导致投资品存在供求矛盾,供给小于需求的状况使得投资品急剧上升,反过来刺激投资的生产部门和施工部门的扩张.一方面造成失真、扭曲和经济紊乱；另一方面将推动整个物价水平的上涨,使得通货膨胀压力加剧（董险峰,1998）.我国的财政收入主要来源于税收和土地收益,一般来说,税收上涨空间较少.因而,地方政府很可能以推高土地的方式来提升土地出让收益,增加财政收入,解决大规模投资过程中产生的负债问题.一旦泡沫破灭,可能迅速而急剧地下降,势必会使中国经济增速下滑,同时房价高涨增加了老百姓的生活成本,变相降低了居民的消费水平,使一些收入较低的居民的生活水平不断下降,并使广大居民的生活水平难以提高.而通货膨胀持续发生就有可能造成社会的动荡与不安宁.由此可见,地方政府仅为了短期的稳定投放流动性,启动地方投资,加快项目审批,长期看不仅无法稳定增长,反而会增加浪费和腐败的潜在风险,并引起新一轮投资泡沫,对国民经济的稳定、持续、健康发展是非常有害的,带来了诸多负面影响.4.浪费资源,低效益盲目投资.投资是取得即期或未来收益的一种方式,一项投资如果不能取得预期的有效收益,这项投资就在经济上失去了意义.在我国,无论是以政府为主导的基础性和公益性投资项目,还是企业的营利性和竞争性项目一般都需要经过各级政府的有关部门审批才可以实施,但是实际上决定一个项目是否可行需要考虑的因素很多.不仅需要宏观经济背景,还需要很多微观经济因素.地方官员虽然是地方管理者,但同时也论文联盟WWW.LWLM.COM整理扮演着“经济人”的角色,在急于出政绩和局部乃至个人利益驱动下片面追求GDP增长,限制有限资源和大规模劳动力有效结合.为实现业绩、满足其投资冲动,而作出的投资决策,其收益性、资源充分利用性等问题就难以考虑.所涉及的项目很多是低效益、重复、盲目的大型基础建设,非但资金难以发挥有效用途,而且普涨、浪费等现象较为严重（张宏霞,2010）.譬如某地政府开展城市立交桥建设项目,但由于事先规划不合理,要拆除重新建立,低效益盲目建设,浪费了大量的人力物力.大量项目上马,地方政府不是去努力进行技术改造,提高产品质量,改善国民经济,进行结构型调整,而是粗放式经营,造成资源的浪费.当投资收缩后,大量新增的生产能力闲置,又再次造成资源浪费.基础设施投资具有效益滞后性,其收益评估比单纯的工业项目评估更加复杂.在这种情况下,地方政府在考虑投资项目时,更应该以提高投资效益为中心,合理评估投资项目,避免低效益盲目投资,浪费资源.

四、对策建议

政府为了抗危机、保增长,推出的4万亿元扩张计划让中国经济率先走出国际金融危机阴影,同时也带来了产能过剩、银行不良贷款、房价飙升和通货膨胀等“后遗症”.在清理还未完成之即,各地方政府推出升级版的“4万亿”投资计划使得我国必须要考虑到此次投资拉动型地方经济增长可能产生的风险并制定出相应对策.一个国家的经济总是在向前发展,必然就会从投资拉动型经济模式发展到消费拉动型经济发展模式.为以后过渡到消费拉动型经济做好铺垫,这些风险也是需要考虑的.针对期间可能产生的地方债务问题,政府需坚决做好规范和清理工作,主要包括对融资平台公司本身、存量债务、新增融资的规范和清理.同时适当调整和地方的分税比例,或者加大对地方的转移支付力度,从体制上增加地方政府的财政收入,解决地方财权与事权不匹配的问题,通过财税体制改革解决地方政府过度依赖土地出让收入的问题.拓宽政府融资渠道,吸引民间资本介入.针对产能过剩、投资泡沫、低效益盲目投资等问题,政府在考核地方政府官员业绩时,应该多考虑增长质量、资源利用效率以及环境保护、生态平衡等各种非经济因素,降低地方政府大力举债的内在动力.地方政府在建设项目的时候应该充分考虑到资源持续发展的经济原则,提高投资质量和经济增长的可持续性,克服过去投资拉动型增长模式的弊端.合理规划项目,充分利用资源,优化资源配置,避免低效益盲目投资,实现地区经济乃至全国经济的协调发展.国外经验表明转移支付是调控地方政府行为的有效工具.目前,我国政府对涉及大案官员进行查处与处分,主要是针对贪污受贿等一些典型的违法行为,而对大量有地方政府支持的、合法的过度投资的项目却没有有效监督和管理.因此,我国可以吸取国外经验并结合我国国情制定对策.在发现地方政府出现的竞争性投资、浪费资源、重复建设等行为后,发改委可以采取收取投资特别税、资源使用税等措施加强税收管理,并联合财政部减少甚至停止对该地区政府的财政转移支付,促使我国地方性经济投资合理发展.同时,完善各项社会保障措施,提高社会消费水平.通过收入分配体制改革,提高居民收入占GDP的比重,改变居民消费习惯,提高居民消费能力,进一步推动消费增长,促进我国从投资拉动型向消费拉动型转变.