美国石油储备体系综述

【摘 要】美国的石油储备与其经济、政治发展密切关联,包含了国家战略储备和企业商业储备两大部分,具备了规模庞大、制度健全、法律体系完善、储备运营规范、信息管理机制完备等特点.借鉴美国经验,我国的石油储备建设应该“着眼未来,着手现在”,一方面提升战略决策的前瞻性、科学性,一方面推进实际运作向着规模化、多元化、规范化、法制化、市场化、信息化的方向发展.

【关 键 词】美国石油储备体系建议

美国的经济发展受到石油供给的重大影响和制约.据美国能源部分析,国际石油每增长1倍,美国GDP总量就将下降2.5%；石油每上升10美元/桶,美国经济就将损失约500亿美元.同时,美国的石油对外依存度超过了50%.并且,美国进口石油的主要来源地区部分国家政局动荡,对石油的稳定供给具有较大的影响和威胁.因此,对于美国而言,完善高效的石油储备体系对于保障能源供给、支持经济发展、维护社会稳定具有至关重要的作用.

1制度设计

美国的石油储备主要包括国家战略储备和企业商业储备.国家战略储备由国家所有,政府决策,以保障石油稳定供给为主要目的.企业商业储备则完全由企业所有,自主经营,以保障企业生产和盈利为主要目的.

1.1国家战略储备

机构设置.美国国家战略储备是由美国政府授权能源部进行管理,具体由负责石化能源的部长助理负责,通过设于新奥尔良的能源部战略石油储备项目管理办公室对全国四个国家战略储备基地进行管理.该办公室在每个石油储备基地都设有分支机构,共有正式联邦雇员约125名.石油储备基地的日常维护、调试和管理等工作则外包给专业企业来完成.

决策过程.与美国国家战略储备相关的决策草案最初是由能源部、财政部和白宫预算办公室共同拟定,然后向总统提出.若总统同意,便将正式提请国会审议.只有经国会批准后,国家战略储备的相关决策才能生效.一旦决策生效,具体的运作则由能源部统一部署,通过进行招投标的方式实施.

费用与收入.美国国家战略储备的所有相关费用,包括建设储油库、采购石油到日常运行管理的费用均由联邦财政通过国家预算拨款进行支付,具体设置SPR和SPR石油两个账目.其中,SPR账目用于支付储备基地的建设,运行和维护费用,也同时用于支付管理、研究费用以及职员薪金.SPR石油账目主要用于支付储备原油采购费用,管道储运中转费用,以及进口关税等.同时SPR石油账目也用于接收石油储备的销售收入.

历史沿革.美国国家战略储备制度始现于20世纪20年代,酝酿于20世纪40-50年代,正式建立于20世纪70年代,逐步完善于20世纪80-90年代,并保持稳定于20世纪90年代至今.具体而言,1923年,美国建立了阿拉斯加国家石油储备基地为美国海军提供燃油储备,从而开启了国家石油储备的先例.从1944年到1956年,美国时任内政部长哈诺德伊克斯,美国国家矿产资源政策委员会,以及美国前总统艾森豪威尔均提出了建立国家战略储备体系的构想,但由于种种原因未能够实现.1975年,为了应对中东战争所导致的石油危机,美国前总统福特于1975年12月22日签署了《能源政策和储备法》,并正式批准建设美国国家战略储备体系.该体系从1976年开始建设,1977年7月21日正式开始储备石油,最终形成的储备能力为7亿桶.

1.2企业商业储备

美国企业商业储备的建设和运营完全是由企业独立决策并组织实施的.企业没有法律规定的石油储备义务,政府也无权直接干预企业的相关行为.企业可根据自身实力和市场供求情况自主决定石油储备规模并制定运营计划.

2储备现状

美国石油的储备总量巨大.据美国能源信息署数据显示,截止2012年12月末,美国石油总储量为17.48亿桶,其中国家战略储备6.95亿桶,约占总储备量的38.96%；企业商业储备10.89亿桶,约占总储备量的61.04%.值得注意的是,美国石油储备不仅量大,而且一直稳步提升（表1）.

2.1国家战略储备

美国国家战略储备全部由原油组成,且主要存储在四个储备基地.其中,BryanMound储存基地储备总量为2.50亿桶,日供给量为150万桶/日；BigHill储存基地储备总量为1.55亿桶,日供给量为110万桶/日；WestHackberry储存基地储备总量为2.17亿桶,日供给量为130万桶/日；BayouChoctaw储存基地储备总量为0.73亿桶,日供给量为55万桶/日.若四个基地全力供给,日供给量可达到445万桶/日.

美国国家战略储备基地主要集中在墨西哥湾沿岸的德克萨斯州以及路易斯安娜州.如此集中的储备分布主要是因为：

（1）安全性高,美国的战略石油均储藏在该地区地下数百米深的巨型盐穴中,足以应对高烈度战争的破坏；

（2）运输便捷,该地区紧邻港口,可以迅速接收海上进口原油；

（3）加工便利,该地区炼油厂分布密集,在需要时,战略储备石油可以被迅速加工成所需的石油制品；

（4）储藏成本低,利用盐穴存储石油,储藏成本仅约为1.5美元/桶,大大低于地面油库和山体岩洞的储藏成本（分别约为15美元/桶和30美元/桶）.

2.2企业商业储备

与国家战略储备不同,美国企业商业储备包含了原油以及其他各类石油产品,包括：汽油,燃料乙醇,航空燃油,生活用油等,且广泛地分布在遍布全国的石油石化企业中.

3石油储备的收储与动用

美国国家战略储备的收储和动用完全由政府负责,具有严格的动用条件和程序.而企业商业储备则作为企业的经营性资产,在国家的间接引导下,由企业自主支配.3.1国家战略储备

美国国家战略储备所有的收储决策均由能源部,财政部以及白宫预算办公室共同拟定,由总统提出,经国会批准后委托能源部战略石油储备办公室通过市场化公开竞标的方式组织实施.除了直接采购石油,美国政府还实行了三种非购写型国家战略储备收储措施：

（1）自1998年8月11日起,允许本国石油企业临时租用位于路易斯安娜州的石油储备库；

（2）自1998年9月23日起,允许外国石油公司租用位于德克萨斯州的石油储备库存储商业库存；

（3）自1999年3月31日起,允许石油公司使用原油资源支付在沿海大陆架开采石油的费用.这三种措施不但能够帮助美国赚取一定利润,抵扣部分石油储备运营成本,而且可以在实际上增加石油资源在美国本土的存在总量,拓展美国石油储备资源的潜在来源.

美国国家战略储备的动用具有严格的条件和规范的制度.具体而言,美国国家战略储备的动用主要采用竞价出售的方式进行.美国能源部特别制定了《标准出售条款》,对动用销售方式、程序都作了严格规定.美国国家战略储备的动用一共有四种方式：

（1）全面动用.根据法律规定,只有出现了“严重能源供应中断”情况,总统才能发布全部动用的命令.具体来说,“严重能源供应中断”包括了以下情况：出现紧急石油供应中断,且石油供应中断涉及范围广、持续时间长；可能对国家安全和经济造成严重负面影响；该紧急状况已导致石油产品暴涨；石油产品的暴涨有可能给国家经济带来严重的负面影响.

（2）有限动用.根据法律规定,总统可在国际或国内有可能出现大范围、长时间的石油供应短缺,且采取有限动用措施可避免或减少因供应短缺对经济带来的负面影响时发布有限动用的命令.同时,有限动用还必须满足以下要求：动用时,国家战略储备不低于5亿桶,动用的总量不能超过3000万桶,动用时间不能超过60天.

（3）测试性动用.根据法律,美国能源部长有权对国家战略储备进行测试性动用,用以对战略石油储备体系以及动用程序的有效性进行检测.而且试验动用总量不能超过500万桶.

（4）轮库.此种方式是用国家战略储备和企业商业储备进行临时交换,用以解决因为油品品质或短期内区域性能源短缺造成的石油企业生产困难.通常,此类交换具有明确的数量和时间限制.

自美国建立国家战略储备制度以来,一共有6次大规模的动用,主要用于实现影响国际油价、满足消费需求、缓解金融危机、应对自然灾害等目的.具体而言,第一次大规模动用的时间为1990年10月26日至1991年4月5日,动用总量2114.10万桶,主要用于满足美军在海湾战争期间的石油消耗.第二次动用的时间为1995年10月13日至1998年11月6日,动用总量2823.70万桶,主要用于缓解美国政府财政预算赤字.第三次动用的时间为2000年09月22日至2001年3月30日,动用总量3000.00万桶,主要用于缓解美国东北部冬季取暖用油紧张.第四次动用的时间为2005年9月2日至2006年1月6日,动用总量1620.00万桶,主要用于应对由于飓风卡特里娜袭击墨西哥湾所导致的油田大规模停产.第五次动用的时间为2008年8月8日至2008年12月26日,动用总量539.10万桶,主要用于应对全球金融危机所导致的国际油价震荡.第六次动用的时间为2011年7月17日至2011年8月31日,动用总量3000.00万桶,主要用于稳定由利比亚政局更迭所带来的国际油价波动.

3.2企业商业储备

美国企业商业储备的收储和动用完全由市场主导、以经济利益为主要目标的企业自主行为.政府主要通过公布供求信息,调整原油进口关税以及原油进口许可费用等手段对企业的行为进行间接引导,并强制要求企业及时、如实上报其储备水平的变化情况.

4法律体系

美国与石油储备相关的法律体系主要以1975年颁布的《能源政策与储备法》为核心,包含了《能源政策与节约法》（1990年颁布）、《美国应对石油供应中断政策》（1994年颁布）、《美国关于战略石油储备政策的国家声明》（1998年颁布）、《能源政策法》（2005年颁布）等75部（项）法案（包括国务院及能源部颁布的各种执行标准和条例）以及约200条职能部门和研究机构提出的具体措施建议.基本实现了从石油储备的体系建立到流程设计,从战略决策到具体实施都有法可依、有章可循.

5信息发布

根据《联邦能源法案》和《美国能源部组织法案》,由隶属能源部的统计和决策辅助机构--能源信息署（EnergyInformationAdministration）对全国所有类型的石油储备数据进行强制性的采集、统计和发布,并进行分析和预测.同时,能源信息署还负责为美国国会提供数据分析报告并对美国政府的能源政策做出评估.

6最新动态

6.1积极增加国家战略储备

美国计划扩容国家战略储备1.93亿桶.其中,BayouChoctaw石油储备基地将扩容0.33亿桶,扩容后,其日供给量将达到100万桶/日.另外在密西西比瑞奇顿将新建一个国家战略储备库,设计储量1.60亿桶,建成后,日供给量将达到100万桶/日.

6.2协同动用国家战略储备

近年来,美国在动用国家战略储备时,不再单方面采取措施,而是与国际能源机构（IEA）的其他成员国进行协调、统一行动.例如,2011年,为了应对由于利比亚政权更迭所带来的石油供给波动,美国就密切与其他西方国家进行沟通和配合,一共动用了6000万桶国家战略储备（其中美国动用了3000万桶国家战略储备）.

7总结启示

借鉴美国经验,我国应该把石油储备放到国家的战略层面进行考虑,并充分调动国内外各种资源,全面提升石油储备的整体水平.我国石油储备的管理应该“着眼未来,着手现在”,一方面提升战略决策的前瞻性、科学性,一方面推进实际运作向着规模化、规范化、法制化、市场化、信息化的方向发展.具体而言,我国应该：

（1）继续增大石油储备规模；

（2）建立合理高效的决策、运作体制,确保石油储备管理严格、使用高效；

（3）构建完善的法律法规体系,确保石油储备的各项活动有法可依、有章可循；

（5）引入市场运行机制,提高石油储备运营效率；

（6）设立独立、高效的信息采集、分析以及发布平台,助力石油储备科学决策.