小区善治与社会建设

【编者按】城镇化是中国今后相当长一段时间内,伴随四个现代化进程的社会发展内容.在城镇化进程中,如何建设和谐城市,实现小区善治是一个重大的时代课题.社区自治是培养现代公民的摇篮,业主自治与小区善治的过程,也是转型中国从“身份的治理”转向“契约的治理”的过程.以社区的自治和善治为中心,达成一种动态、均衡的社区发展状态,不仅是通向城市和谐社会的必由之路,而且也是城市基层化进程的路径选择.

业主自治还有助于培育社会资本.没有业主自治这一平台,城市社会资本的重建不可能实现.发挥业主组织的“润滑剂”作用,不仅是和谐社区的保障,而且也是城市和谐社会建设的基础.就小区公共事务的治理而言,以业主自治为基础,方可形成小区业主“共有、共治、共享”这一善治格局.小区治理结构需要由业主组织发挥中坚作用,在小区形成一个制衡与合作的机制,在矛盾化解、利益均衡调整的过程中逐步实现小区善治.

本期专题研究栏目刊发杨玉圣教授对小区善治与社会建设创新研究的论文,以期引起学界与政界思考.本文系据作者2013年3月完成的博士学位论文《城市商品房住宅小区善治问题研究》第五章修改而成,也是作者承担的教育部2012年度人文社会科学规划项目《城市商品房住宅小区业主自治与善治问题研究》（12YJA820090）的前期研究成果之一.

城市商品房住宅小区（以下简称“小区”）的治理问题,一直是近年来社会学、公共治理研究、政治学和法学等领域的学者研究的重要课题.

本文在正视小区现实生活中存在的基本矛盾和主要问题的前提下,立足于业主自治与小区善治的视角,试图研究小区善治与社会建设的关系.其中,将着重讨论以下四个问题,即转型期城市基层社会治理的新试验、城市基层政治的生长、现代公民社会发育的机遇、创新社会建设的小区善治愿景.

一、转型期城市基层社会治理新试验

从1949年到1979年,中国社会体制的基本特征之一是,在“国家吞没经济”的同时,“国家吞没社会”.与此相适应,无论是党政国务还是社会民生,一直是“垂直管理”模式,即从上而下,一竿子插到底.这种治理模式造就了无孔不入、巨无霸式的官僚管理体制.借助政治运动,通过单位对社会成员进行控制和管理,“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’,将一个个单位吸附于其中,而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中,从而形成一个‘蜂窝状’社会”.这就构成了“一个中国,五级半政府”这一特有的中国城市治理格局,使得城市中到处都是数不胜数的大大小小的机关和熙熙攘攘的各色官员.这种管理模式当然是计划体制的产物.

时过境迁,如今“老革命遇上了新问题”.用一个也许未必恰当的说法,在广大的新型城市商品房住宅小区,从星期五晚上到星期天晚上,“找不着组织”了,乃至“无组织,无纪律”了.客观地说,对于习惯于“垂直管理”的传统治理模式来说,这确实是一个巨大的挑战,但同时也是一个难得的社会治理创新的历史机遇.这甚至可以视作改革开放新时局下的社会治理转型和公民政治参与的缩影之一.

英国社会学家安东尼吉登斯在2002年时写道：“如果国家与包括非营利组织和商界在内的其他机构合作的话,公共利益总的来说能够得到更好的满足.”这一观点也适合于中国的城市社区治理.费孝通先生早就观察到这样一个新趋势：在城市,随着居民组织从无到有并走向成熟,“社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求.新型的居民群体,新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系已经出现.它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段,以跟上城市的变化和发展.社区建设,特别是以群众自治为核心的基层建设是一个基本方向”.费先生此处所言的“社区公共事务的自治”和“社区建设”,主要是针对以居委会为机理的城市社区而言,但也适合城市商品房住宅小区的小区治理.

美国著名的中国问题专家李侃如认为,1979年以来的“改革开放了中国社会”,“创造了一个极其活跃而不同的社会”,“社会与国家的之间的关系也发生了巨大变化”.其中,以城市商品房住宅小区的大规模兴起为标志,越来越多的城市居民正在实现从“单位人”到“社会人”即业主这一崭新的角色转型.与这种大趋势相适应,小区业主自主治理成为小区善治的新取向.善治“是社会治理的最佳状态”,“善治意味着,即使政府不在场,或政府治理失灵,社会政治生活也依旧井然有序”.已经有学者提出,“社区自治的载体应该基于住宅小区.作为居民场所,住宅小区不仅规模适中,而且有更多的地域联系和利益认同感,更重要的是少有行政力量的干预,有着同质性和熟悉性的特征”.小区业主自治,意味着长期以来传统的政府本位管理向现代社会-业主本位自治的渐进式和平转型的开始,此乃预期的转型城市基层社会的一种可能的发展前景.

中国正在进入一个城市化社会.如何“让社会运转起来”,成为不能规避的重大问题.实现公共管理从统治型向治理型转变,既是西方发达国家的政治口号,也是人类政治发展的根本方向.而且,“社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度,社会自治越发展,政治就越发达,社会生活就越有活力,社会稳定的基础就越巩固”.

在商品房住宅小区,实现小区业主自治,将大大节约城市社会治理成本.一个最基本的事实是：“政府没有为小区的管理提供任何资金和实物的帮助,可以说没有花费一分钱.业主委员会的日常开支和管理费用都是来自于业主缴纳的物业怎么写作费,也就是他们依靠自己的财力和组织能力来管理自己的社区.对于政府来讲,几乎没有管理成本.并且,多数小区都制定了各种规章制度,力求做到‘’、‘公正’、‘透明’.”就北京来说,目前有近四千个商品房住宅小区.如果这些新型小区真正以业主自治为基础、实现小区善治,那么,北京的“和谐社区”建设恐怕就不绝对再是一句美丽的口号了.而且,从社会公共治理的投入-产出的社会效应来说,这也是国家投入最少、回报最多的有效模式.

1991年,五十位美国学者和政治家签署的《回应性社群主义宣言：权利与责任》,其序言所揭示的也正是这样一个普世之道：“我们都属于各种相互依存的重叠的社群.如果置身这些社群之外,人类就不能长久生存,个人自由也不能长久维护.不论哪个社群,检测如它的成员不关注并将精力和资源奉献给共同的事业,它亦不能长久生存下去.单纯追求私利会腐蚀我们赖以生存的社会环境体系,并将破坏我们共同生活的自治实验.基于这些原因,我们认为,没有一个社群的观念,个人的权利就无法长期存在.社群观念既承认个人的尊严,也承认人的生存的社会性.”业主自治、小区善治需要全体业主的共同参与,不可能一步到位,而是需要一个漫长的过程.这既与公民意识的缺失有关,也与缺乏自治的习惯和文化传统有关.按照已故芝加哥大学政治学家邹谠教授提出的见解,问题在于：“国家应该允许民间社会发展和强化自身.这样的组织不仅能够帮助管理社会事务,而且,他们也是社会中政治的与社会的负责人角色.”非常值得关注的一个重要问题是：“从居者向业主的转变,实质转移的不仅是物质权属,还暗含政治还权^但中国业主多数还不习惯于这样的改变,从过去家长里短都靠单位,到现在大事小事找社区,他们只是将习惯依赖目标简单转移,却从未审视自己握有的权利义务.政府还权于民,但‘自治’于很多人而言连概念都不是,他们天经地义觉得有问题就找组织,找不到就只有怨天尤人呼天抢地.业主们迷失在自己的权力空间外,对‘自治’的集体无意识,使他们忘了业主及业委会在小区管理中享有至高无上的权利.”这种情况与长期以来形成的社会心态有关.一位多年致力于小区业主自治工作的人士的感受也说明了这一点：“在担任朝阳园业主委员会主任的两年时间里,我最深刻的体会就是中国社区居民的公民意识和自治意识比较淡薄.由于历史的原因,中国人大多数习惯于被动的接受管理,而缺乏自己的事务自己管理的意识”；“现在,中国人普遍有自我意识,但是缺少社区意识.经常把自我意识凌驾于社区整体意识之上,这是目前社区治理中最麻烦的事情.”

二、城市基层政治的生长

长期以来,高度集权的经济、政治、文化体制使得凡事依赖国家、听命于政府成为公民的思维惯性和行为惯性.国家也习惯于替代公民行事,把权力集中到自己手里,没有提供充分的制度环境让公民自力更生,更谈不上在横向交流中建立社会自组织.城市社区也同样如此.以长期被基层政府和行政化的居委会掌控下的社区为例,居民往往凡事找政府、找居委会,放弃了通过自组织系统来解决问题的途径.久而久之,便从正式规则和非正式约束两方面形成了“政府和行政力量在城市社区中的绝对权威和不可替代性”.

最近几十年来,城市社区建设是按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办[2000]23号文件）精神进行的,其要点有二：一是“社区党组织是社区组织的领导核心”,二是“党领导下的社区居民实行自我管理、自我怎么写作、自我教育、自我监督”,由此形成居民委员会为基础的社区治理模式.这种“居委会模式”,本质上仍是以党组织和行政为中心的治理模式.可以说,这种“居委会模式”是适应计划经济时代向市场经济转型、单位制下住房福利分配制度向商品房市场条件下购房机制转型这两个过渡期而采取的一种变通模式.实际上,这并非真正的自治.政府在小区善治实现的过程中,要有合适的准确定位,即中立、掌舵、怎么写作.“政府的职责是‘掌舵’而不是‘划桨’.政府不能也不应该包揽一切,要有所为（宏观层面上政府的社会管理必须到位而不能缺位）,有所不为（微观层面上的社会管理应由社会自我管理,政府不能越位）.从自组织理论的视角考察,政府对社会的管理是一种凭借国家赋予的强制性权力自上而下的‘他律’行为,社会生活微观层面的整合和协调更需要社会自身的自组织来实现.”公权力退出公民私领域为特色的城市商品房住宅小区,才可能为小区业主自组织治理提供便利条件.

学界基本已达成的共识是：“如今看来,居委会实际上已具备十足的性,已经成为公权力在城市基层的延伸.而业主大会属于业主的自治组织,是一种私法上的自治,代表的是业主的私权利.这是公与私的区别.”居委会模式下的“居民自治”,并非名副其实的自治,“社区委员会兼具政府的行政机构和居民自治组织的二重色彩,而且,更多的是前一种色彩”.正因为如此,近年来社区居委会的发展越来越呈现行政化的趋势.事实上这是不适合商品房住宅小区的.与传统的城市社区的“居民自治”相比,在城市商品房住宅小区的业主自治是相对纯粹的城市基层自治,“基于物业管理基础上的业主自治比传统的按照居住区设立居民自治更具优越性”.

有的学者指出：“一个发育成熟的商品房小区离不开社区居委会和业主委员会,他们各司其职,各负其责,相对独立,有事沟通,社区居委会负责社区公共事务的管理,业主委员会负责与物业怎么写作有关的经济事务的管理,本来是井水不犯河水,清清楚楚,明明白白.物业公司就是为业主怎么写作的市场组织,两者是委托写作技巧关系,干好了,接着干；干不好,被解聘,十分简单.但现实中,社区居委会和业主委员会之间的关系远不是线性的,而是充满了纠葛和纷争.”在北京,上地西里小区业主在业主大会、业主委员会的既有制度框架下,又通过业主代表大会的制度设计,试图实现“小区业主自治和居民自治的融合”,见下图：

小区业主自主治理体现的是“以产权为基础、以业主自治为诉求、以业委会为主导的新型基层.所以,业主的事,不应该也不可能由别人来把关,而只有依法通过建立并健全机制、监督机制和罢免机制来解决.如果一定要给业委会安排个领导的话,这个领导只能是法律法规”.唐俊在《物业管理的概念重整与价值重塑》一文中将小区业主自治形象地称为“楼道里的”；“有恒产者有恒心”、“有财产有责任”.上海一位叫黄河的业主委员会主任的话,生动地体现了业主观念的重大变化：“只有当权力最终的表现是每个业主手中的一票,而不是哪个部门手中的公章时,小区自治才不是一句空话.”

最近十年来,在深圳、广州、北京、上海等商品房住宅小区发达的大城市,业主们基于公益之心,珍惜业主权利,热情参与小区事务,从而催生了以业主为主体、以业主自治为基础、以业主集体行动为形式、以保护小区共同体利益为价值取向的新型小区政治.于是,在与开发商、物业怎么写作企业、政府有关行政主管部门的博弈格局中,通过业主组织选举、业主大会议事、与利益攸关方的谈判、斗争和协商等言论与行动,小区业主“培养了习惯、公共精神和自治能力,为小区的和睦与繁荣积累了丰富的社会资本,并为公民追求更高层次的奠定了基础”.

在小区,业主通过自治解决小区事务,由此逐渐经历生活方式的体验与磨砺,业主以“主人”的姿态,参与小区治理.通过小区自治的规训,业主养成自律、自信和社会责任,并培养宽容心态、权利-义务原则与合作共赢的公民理性精神.“制必须从地方开始,所谓的地方就是邻里社区.”因此,业主从身边最关切的小区自治生活入手,然后才有可能从社区到社会,再到对国家政治生活的化的参与.从自治到,从业主到公民,这将是转型期政治文明建设的一个可能的路径选择.十年前,即2003年,因为深圳、北京等地小区发生了一系列业主维权的集体行动,在舆论界引起很大关注,被称之为“业主革命”；又因为一些业主维权行动的积极人士参加了基层人大代表的选举,出现了“深圳现象”和“北京现象”,引起了学界的关切,一度把2003年称为“公民权利年”、“新民权行动年”.从事政治学研究的学者注意到,业主组织负责人及部分业主参选基层人大代表,反映了从维护私有财产权的利益驱动到政治的权利诉求的逻辑转化,即主要是通过人大代表这一角色和人民代表大会这一平台,“更好地表达其自身的利益需求和参与政治规则的制定,以更有效的方式和渠道来维护他们的私有财产权和业主的整体利益”.同时,参选基层人大代表,也是业主在小区之外身体力行、争取的实践行动.这体现了商品房住宅小区业主自治与城市基层政治发展之间的内在关联.

越来越多的学者亦达成共识：不仅不可怕,而且还是一个“好东西”；作为“一种现代生活”,应该“让造福中国”.在新型商品房住宅小区,不仅是小区治理的制度形态和价值理念,而且也应该内化为业主在小区治理中践行的一种生活方式和生存状态.“记住,没有人天生是政治家,如果你没有政治参选的经验,就加入社区大军的行列学习怎么做,在参与基层政治之初,谁都是‘门外汉’.”夏建中教授把业主委员会的兴起看作是“对僵化的城市基层社区管理模式的挑战和冲击”.业主委员会虽是新生事物,但它的性质“确确实实是‘居民自治’等在实践居民的自治”.业主大会通过签订《物业怎么写作合同》对物业公司进行委托,通过制定《管理规约》等来规范业主、业主大会、业主委员会之间的关系和各自的权利与义务,“这些都是业主们学习和自治管理的途径,是学习和培育自己如何管理好自己的过程.相比较传统的居委会,它是一次真正的制度创新”.

克里斯托弗拉希在1996年提出这样一个观点：“小型社区是经典的聚散地,这不是因为它们是‘自给自足’的,恰恰相反,仅仅是因为它们让每一个人都能参与到公共讨论之中.”在小区,业主自主治理意味着公民的社会参与和的社会化.“要实现所有人最大程度的参与,的社会化或‘社会训练’必须在其他领域中进行,以使人们形成必要的个人态度和心理品质.”这一过程即通过参与活动本身而进行.“‘冷漠’是的罪魁祸首.”因此,参与理论中参与的主要功能就是“最广义上的教育功能,包括心理方面和技能、程序的获得”；而“一个政体如果存在的话,就必需相应地存在一个参与社会即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到化和社会化”.已有的理论研究表明,善治与政治是有内在关联的.“善治是政府与公民之间的积极而有效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力.公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督,才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序.”而保证公民享有充分自由和平等的政治权利的现实机制,只能是政治.“善治只有在政治的条件下才能真正实现,没有,善治便不可能存在.”与小区善治相结合,就会使在城市基层社会生长和运作起来.

在珍妮特V.登哈特等看来,“在一个社会中,对价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置.尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃,但是它们却应该被置于由、社区和公共利益构成的更大环境中”.而中国社会城市社区建设的经验也表明：“社区作为城市社会越来越重要的基层单位,能够进行有效的实践,从而使具有更强的生长性,无疑是中国生长和运作的广阔的社会空间.社区具有自觉的‘溢出效应’,一旦有效地运作起来,就会自觉地寻求新的生长空间,逐渐蔓延到社区空间之外,进入更高的发展空间.”毋宁说,城市商品房住宅小区“基层的扩大对于现存政权来说,只会巩固其支持基础,有利于而不是有害于社会的政治稳定”.这也可以说是老一辈仁人志士“建设一个进步的新中国”理想在新条件下的现实回应.

三、现代公民社会发育的机遇

如前所述,新兴的城市商品房住宅小区既是地域性社会生活共同体,也是财产利益共同体、文化心理共同体.因而,从理论上说,小区具有自组织治理机制,即“不需要外部力量的强制性干预,社区通过自身就可以自我整合、自我协调、自我维系,进而实现社区生活的有序化”.从社区研究的角度看,社区治理就是为了解决由政府和市场不能解决的许多社会问题,即通过社区民众参与治理来克服“市场失灵”和“政府失灵”导致的公共物品生产、供给困境,同时通过社区治理培育公民的参与精神和公民意识,解决城市生活中因人际关系冷漠、缺乏归属感和安全感等造成的“城市社会病”以及“政治参与冷漠症”.善治实际上是指国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程.善治表示一个国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围来看,善治离不开政府,但更离不开公民.

从转轨政治学的角度看,“化的基本意义之一,是政治权力日益从政治国家返还公民社会”.

“在政治环境下,公共管理者最终应向公民负责.”如果说居民自治是国家与社会关系重构的“双重自我革命”,即一方面,政府转变职能放权、从“发展型政府”向“怎么写作型政府”转型、改变庞大臃肿的官僚队伍,“那些易于处理的或有利的事务可能多由私人部门自己负责处理,政府不会插手其间”；另一方面,国家不仅要“还权于民”,而且还应该“还应该还权于社会”.这就要求让“社区作为一个独立的社会自治体而存在”、“给社区一个独立发展的空间”,同时作为自治主体的小区业主需要改变以往受制于人的状态,依法直接参与小区公共事务的自主治理实践.

一般说来,“在一个继承了大量社会资本的共同体内,自愿的合作更容易出现”.张静教授结合上海的一个商品房住宅小区的纠纷案例指出：

社会资本作为一种媒介,通过它在公共领域的聚集,连接了公共和私人领域,并将“私”引导至和公共利益有关的方向.因此降低了“公共”和“私”相互分离的危险,使得“公共”牢牢建立在每一个公民个体利益需要的基础上.特别重要的是,公民发展出了对于共同事务的处理（管理和控制）责任以及运用这种责任平衡强弱力量不同社会团体的能力.公民组织的出现,维护了社区内聚和自治,活跃了居民的参与活动和主动性,并代替已经失去作用的公共部门,完成了城市社区的再组织工作.它还发展出了运用公民间的选择性合约,来组织公共生活的榜样,这不同于级别和身份的组织原则,增强了公民的选择能力,因此具有建立权利和义务对等关系的积极意义.