应急管理心理干预的政府角色探析

[摘 要]随着应急管理工作的不断推进,各级政府越来越多地开始关注心理干预这一全新领域.但在应急管理中进行心理干预时,仍存在心理干预机制尚未建立、相关法律不健全、重视程度不够、支持系统欠缺、人才队伍建设有待加强的问题.借鉴国外相关经验并结合我国具体实际,政府在应急管理心理干预中应成为心理干预体系的构建者、心理干预法律的确立者、心理干预知识的普及者、心理干预平台的搭建者和心理干预人才的培养者.

[关 键 词]应急管理；心理干预；政府角色

[中图分类号]D632[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）02-0036-04

近年来国内外突发事件接连发生,其频率之高已远远超出大众的预期,社会各界对政府应急管理工作不断提出新的要求.作为突发事件应急管理的重要主体,各级政府在着力提高救灾水平的同时,也认识到心理干预的重要性,投入了大量公共资源.政府在应急管理中进行及时有效的心理干预,能够帮助民众恢复身心平衡,减少因恐慌而引发社会危机的风险,同时加快应急管理进程,尽快化解危机.

一、我国应急管理中心理干预的起源与发展

从上世纪80年代起,我国政府开始将心理干预纳入应急管理工作中.1994年新疆克拉玛依大火事件后的心理干预是我国在该领域做出的首次正规尝试.[1]当地医院发现部分幸存者和死难者家属在灾后出现了不同程度的心理问题,北京大学精神卫生研究所随即派出一支专家队伍前往灾区实施了为期两个月的心理干预.此后,1998年长江流域洪灾、张北地震、2000年洛阳火灾都有心理干预者参与其中.由于2002年大连“5·7”空难的心理干预效果显著,突发事件心理干预引起业界高度重视.2002年4月,卫生部同民政部等相关机构联合下发《中国精神卫生工作规划（2002年-2010年）》,其中明确指出要逐步将心理救援纳入灾后重建和救灾防病工作中,并通过建立试点,到2010年实现重大灾害后受灾人群中50%获得心理救助怎么写作的目标.这一规划标志着我国应急管理心理干预已从民间的自发行为转向政府的行动.

随着应急管理工作的不断推进,以“一案三制”为主要内容的制度建设取得明显进展,心理干预的概念也开始出现在各类政府条文中.2004年由国务院出台的《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》中写道,“卫生、财政、民政、等部门要联合成立灾难应急与危机干预组织,将精神卫生救援纳入应急预案,在组织、人员和措施上提供保证,降低灾后精神疾病发病率.积极开展受灾人群心理干预工作,评估其精神卫生需求,确定灾后心理干预的重点人群,提供咨询、门诊治疗等各种必要的心理干预怎么写作.”2008年5月15日,卫生部为指导各地科学开展后的心理干预工作,印发《紧急心理危机干预指导原则》并制定《灾后不同人群心理卫生怎么写作技术指导原则》,针对灾区群众、救援者、伤员和儿童四类人群进行专门指导.

应急管理中心理干预的实施最终需要借助基层组织的力量,地方各级政府也在实践中积累经验,探索灾后心理干预的有效途径.2000年5月,“杭州心理危机研究与干预中心”获批成立,在突发事件后负责组织专业人员,协调各相关机构做好心理危机的预防和干预工作,成为国内首家“由政府牵头、社会力量参与、统一指挥协调、科学全面实施”的心理干预结构.2006年,广东精神卫生研究所作为全省首家试点单位,对突发事件中的受害者进行心理疏导、咨询和筛查治疗.2007年,由心理学、精神病学和社会学专家发起,公立医院、精神卫生机构、民间心理咨询中心、高等院校、新闻媒体组成干预网络的广东心理危机干预联盟成立,牵头拟定了《广东省灾后精神卫生干预预案》.此外,上海、南京、深圳等地也纷纷建立心理干预中心,并通过理论研究、公益宣传、专业培训和临床治疗向公众提供各项心理干预怎么写作.

近年来,我国突发事件心理干预的理论研究和实践探索均取得了一定的进展,从最初尝试到积极实践,经历了一个由自发无序到组织有序的过程.已有的制度规范和各类科研院所的成立,将为今后步入应急管理研究大力发展阶段奠定坚实的基础.但是,政府尚未从国家层面建立起应急管理心理干预体系,缺乏科学系统的心理干预机制和切实可行的实施方案.另外,心理干预专业人才队伍建设和防灾教育培训不到位,难以满足救援需要.这都导致了我国应急管理中的心理干预工作仍处于较低层次且发展缓慢.

二、政府应急管理中心理干预缺位的表现

（一）心理干预机制尚未建立.面对层出不穷的突发事件,政府有必要建立起一套常态机制,将心理干预纳入应急管理的整体规划中,在突发事件发展演变的各个时期做好预防、干预和心理重建工作.目前政府还未将心理干预列入国家应急管理预案体系,在现有预案中仅有个别章节提及要对突发事件中的伤亡人员实施心理援助.这就导致了应急管理中心理干预工作缺乏宏观指导与协调,极易陷入混乱.科学健全的心理干预机制应是贯穿应急管理工作始终的,但是在突发事件发生前,心理干预的宣传与培训体系尚未建立,专业人才队伍的组建和维护缺乏制度支持；在危机来临时,紧急心理救援没有规范的流程作为参考,社会资源的动员和整合机制仍不健全；事件平息后,长期心理干预平台建设与资金筹措机制并不完善.心理干预机制的缺失严重影响着我国政府应急管理工作的发展进程,是造成心理干预实践中众多问题的主要原因.

（二）心理干预的相关法律不健全.长期以来,我国应急管理中的心理干预存在着法律缺失.1995年由卫生部颁布的《灾害事故医疗救援工作管理办法》、2003年由国务院发布的《突发公共事件应急条例》以及2007年出台的《中华人民共和国突发事件应对法》中都未对应急管理中的心理干预事项做出明确规定.虽然广东、浙江等地分别出台了《广东省精神卫生工作体系发展实施意见（2009-2015）》、《浙江省精神卫生工作规划》等相关规划和制度,国家在时也紧急编写过《紧急心理卫生干预指导原则》、《灾后临床常见精神问题处置原则》等指导性文件,但都仅凭行政命令执行实施,缺乏法律效力.我国至今仍未出台精神卫生方面特别是紧急状态下心理干预的相关法律.对危机干预者来讲,其所从事的心理干预依据的是职业道德而不是法律赋予的权利,从法律层面规定管理者的职责和权限十分必要.（三）心理干预未能得到足够重视.突发事件发生后,社会各界首先会将注意力集中在物质救灾,想方设法挽救生命、抢救财产.但是,突发事件在造成人员伤亡和经济损失的同时,也会给公众带来巨大的心理冲击,使其产生心理障碍甚至罹患精神疾病.由于应急管理中的心理干预在我国起步较晚,宣传的深度和广度不够,未能得到各级政府和广大民众的理解和重视.2008年后的一项医学调查显示,48%的灾民存在明显心理问题,且近八成的人十分缺乏心理危机的防治知识.[2]同时,心理干预是一项持续时间长、成果见效慢的工作,很难引起地方政府的高度重视.当政府官员为突如其来的灾难忙的焦头烂额时,对心理干预常常采取回避或抵触态度.2000年洛阳火灾事件后,有一批科研人员愿意自费开展心理干预,竟遭到当地政府的拒绝.政府和公众的认识不足和种种误解造成了当前心理干预推行缓慢、成果甚微.

（四）心理干预的支持系统欠缺.心理干预是一项旷日持久的工作,而政府尚未搭建起长期干预平台.随着灾后重建的开始,救援人员陆续撤离,人们对灾区的关注度逐渐降低,心理危机往往会在此时全面爆发.来自医院、高校的专业人员在紧急心理救助后,会回到自己的本职工作岗位上；来自民间组织和社区的社会支持力量也难以在心理创伤愈合阶段发挥应有的作用.根据心理危机发展演变的规律,重大灾害造成的心理创伤恢复至少需要20年.因此,将短期心理救援和长期心理救助相结合才是最为科学有效的办法,否则一切心理干预行为将变成一场徒劳的做秀.此外,政府对民间组织及志愿者队伍缺乏统一管理,各组织间的协调配合行动较少,造成混乱无序的心理干预现状.全国大部分地区仍缺乏负责组织协调、规划指导心理干预的专门机构,心理干预者只能被动参与或是单兵作战,未能发挥政府对社会资源的整合优势.

（五）心理干预队伍建设有待加强.心理干预是一项专业性很强的工作,需要由经过专门训练的人员组织实施,否则很有可能产生事与愿违的结果,给灾民带来二次创伤.目前,心理干预方面的专业人才严重缺乏,远不能满足灾后心理援助的需求.据悉,我国现有精神医师1万人,其中近一半人接受过正规训练；正在执业的心理医生不足2000人,平均每百万人只有24个心理工作者.[3]在人员组成与培训方面,没有形成一支常态化的应急心理干预队伍,使得从业者数量严重不足,人员素质良莠不齐,影响心理干预目标的实现.我国对应急管理中心理干预的研究与发达国家相比起步较晚,科研力量较为薄弱,政府对此投入的资源尚不能满足研究需要,缺少一批该领域的专家学者深入开展理论研究与实证调查,且科研成果的转化和推广周期较长,用以指导和提升心理干预队伍整体素质的研究基础较为薄弱.

三、国外政府在应急管理心理干预中的作用

国外政府作为应急管理的主导者,以其强大的政府形象和强有力的实际行动,在灾后心理干预工作中发挥着重大作用.

（一）政府为心理干预提供立法保障.为明确规定灾后心理危机的判断标准和干预措施,发达国家纷纷出台精神卫生方面的相关法律.世界上第一部《精神卫生法》于1938年诞生于法国,至今已有100多个国家颁布了《精神卫生法》.美国在20世纪80年代对《罗伯特斯坦福灾难救济和突发事件援助法》进行修改,以法律条文的形式将心理干预纳入突发事件援助体系中.[4]该法案明确规定国家将资助灾后心理危机的筛查、诊断和咨询怎么写作,并通过公共信息资源的提供和社会网络的支持满足公众对灾难心理健康知识的需求.同时规定,由政府提供的专项补助金不得用于药物滥用、精神疾病等非突发事件造成的心理危机干预,这些法律法规为应急管理中的心理干预提供了最重要的支持和保障.

（二）政府构建国家应急管理心理干预体系.目前,很多国家已经将心理干预组织列为政府应急管理的常备组织,美、英等发达国家均建立起从中央到地方的各级心理干预体系.美国灾难心理卫生怎么写作始于20世纪70年代,由美国心理卫生怎么写作中心紧急怎么写作及灾难救援项目组负责,与美国联邦应急管理心理干预系统相关的主要有三个部门：联邦应急管理局、卫生与公共怎么写作部以及退伍军人事务部.纵向的联邦政府管理部门与横向的各州心理卫生怎么写作机构共同组成了整体有序的灾难心理怎么写作网络.[5]经历过“卡特里娜”飓风等多次自然灾害以及“9·11”恐怖袭击等人为灾难后,美国的国家灾难心理卫生怎么写作体系已日趋成熟.欧洲的44个国家或地区中几乎都已建立起职能完善的突发事件心理干预机构,并且形成区域性支持网络,灾难发生后,临近地区将伸出援手,提供必要的帮助.亚洲国家新加坡于1994年由卫生部和内务部联合组建了国家应急行为管理系统,在灾后心理危机干预工作中对幸存者进行心理疏导,从情感上支持受灾者,同时为媒体的危机信息管理工作提供建议.

（三）政府指挥、协调心理干预的实施.东南亚地区的国家政府十分注重灾后心理干预的组织工作,马尔代夫在社区举办了许多为受灾群众提供心理支持的活动,同时向掌握当地方言和文化习惯的土著居民提供培训,并雇佣他们在周边岛屿进行心理干预,使受到灾难影响的人们至少能够得到最基本的心理干预怎么写作.斯里兰卡的总统将“在社区提供心理支持”列为应急管理的首要任务之一,同时成立国家心理和精神健康委员会,对灾后心理干预的执行情况进行监督.[6]印度的政府承担着协调应急资源的责任,灾难发生后政府会最大限度地调用该地区的一切资源,召集专业机构和非政府组织及时参与心理干预,并提供充足的财政支持和必要的技术指导.位于新德里的国家灾害管理学会推出了针对灾难社会心理和精神卫生怎么写作的在线培训课程,以提高普通民众的自我保护意识.日本政府则在危机发生的第一时间通过手机短信安抚灾民,缓解他们的紧张情绪,避免出现群体慌乱.

（四）政府储备、培养心理干预专业人才.美国对心理干预者的选拔标准有着详细的规定,包括：具备心理咨询执业资格和良好的职业素养,如扎实的专业知识、良好的沟通能力及对灾区恶劣环境的承受能力等；需要接受过组织提供的突发事件心理干预实务技能培训,并能够独立为幸存者、志愿者及社区进行危机心理咨询；在接受任务后须立即到岗并连续提供10日以上的怎么写作.[7]符合条件的人员将在国家重大灾难心理干预系统的人力资源子系统备案,由政府定期对他们进行培训,并提供充足的科研资金,资助其对应急管理中的心理干预相关问题进行研究.对于各项科研成果,政府会努力创造条件,加快从理论到实践的转化速度,并结合实施情况及时进行修正和完善.四、中国应急管理心理干预中的政府角色

（一）心理干预体系的构建者.首先,建立政府应急管理心理干预的组织体系.加快应急心理干预机构建设,在国家层面成立专门的领导机构,地方各级政府下设应急管理心理干预协调小组,由卫生局及交通、教育、民政、铁路等有关部门领导和专家组成,其常设办公室在各级政府应急办,负责日常事物及相关协调工作,进而形成全国性的指挥管理体系,在突发事件来临时迅速响应,对心理干预实行统一部署、规划和协调.其次,建立应急管理心理干预的预案体系.制定省、市、区（县市）行动方案,明确分级实施的条件、领导机构及职责、心理干预工作机制、保障体系、公众参与途径、奖惩措施等,进一步规范紧急心理干预流程、完善社会资源动员机制、设立长期心理援助平台,形成“统一指挥、分级负责、部门联动、社会参与”的局面,将应急管理心理干预工作真正落到实处.

（二）心理干预法律的确立者.我国应急管理中心理干预的相关法律制度的确立进程一直比较缓慢,《精神卫生法》的立法调研和起草工作,从1985年起已历时22年,至今仍未出台,使我国成为世界上少数未立此法的国家之一.与国家精神卫生立法进程相比,北京、上海、杭州等经济较为发达的城市自2002年起就陆续出台了地方精神卫生条例,尽管条例中大多规定应将心理干预列入各类突发事件应急预案,并规定相关部门要根据怎么写作对象,配合心理干预工作,但这仅是少数地区的个别行为,且法律效力较弱.政府应急管理工作的当务之急是为心理干预立法,将突发事件心理干预纳入国家法律体系,从法律上明确其重要性,规定应急心理干预的组织机构、权利义务、职能责任、运作方式、资金来源、人员构成等,使其成为一项合法化、制度化的活动.这样才能从根本上保证社会各界对心理干预引起足够重视,促使普通民众转变观念,主动寻求救助；心理专业人员不辱自身使命,全力抚平创伤；政府组织提高认识,充分履行职责.

（三）应急管理心理干预知识的普及者.面对频繁反复的突发事件,实现从“反应政府”到“预防政府”的转变已成为大势所趋.政府作为应急管理主体,肩负着普及危机教育、增强民众心理免疫力的责任.所有的危机教育都应围绕树立危机意识和增强应对能力进行.这就需要利用好报刊、网络、广播电视等公共媒介,通过公益广告、科普栏目、专题讲座等形式普及危机应对知识,使人们了解在突发事件发生时如何自我保护,遇到心理问题应向哪些机构求助,逐步引导公众掌握自我调节方法,提高对压力环境的承受能力.基层组织在应急管理中具有贴近群众的优势,要发挥好街道办事处、居委会和社区医疗卫生怎么写作机构的作用,在社区层面积极探索行之有效的宣传措施,如设立专门的宣传栏、印发心理健康科普手册、组织志愿者登门讲解等,将心理干预融入群众生活中,进一步强化其主动应对危机的意识.另外,组织心理干预应急演练,通过模拟演习,提高民众的事件处理能力,帮助其从容不迫地面对危机.

（四）心理干预平台的搭建者.为了保证突发事件心理干预的持续性,同时科学引导社会各界有序参与,政府有必要作为应急管理中心理干预平台的搭建者,充分整合社会资源,完善社会支持系统.国外的救援经验表明,设立区域性灾后心理干预站是切实可行的方法.通过灾区心理干预站或社区心理怎么写作中心,为灾民提供稳定的援助场所,保证最佳救援效果的达成.此外,心理干预站还肩负着吸纳、协调、督导社会力量的职责,通过召集和调动专业人员及志愿者怎么写作组织,发挥社区的支持作用,加强同国际组织间的交流合作,将心理干预由点及面地扩散开来,最终建立起责任共担、合作互动的长效机制.除了实体平台的搭建,还可以通过、在线咨询等通讯工具拓展心理干预空间,借助其方便快捷、及时节约、保密性强、怎么写作面广等优势,对心理干预站的援助活动进行有效补充.

（五）心理干预人才的培养者.当前,缺乏专业、规范的人才队伍已成为我国心理干预工作发展的瓶颈.因此,必须有针对性地提高从业者的专业素质,分层分类地储备人才资源.首先,要加强专业人才的培养.在高校中增设相关课程,广泛开展短期培训班,促进心理干预者对专业实务的掌握；实行心理咨询人员资格审查和认证制度,进一步规范心理干预人才的准入机制；提供心理干预者的岗前培训和岗后督导,避免因不恰当的行为而带来二次伤害.其次,建立较为完备的专业人才储备库.按照不同层次,将心理干预人才划分为专家储备库和专业人员储备库.前者由心理学专家、精神卫生研究员组成,主要参与心理干预的方案制定和重大决策.后者包括具备一定心理干预知识、能够进行紧急心理救援的专业人员,如果力量不足,还可将接受过相关培训的志愿者列入其中.再次,加大科研投入,积蓄后备力量.加强科研基地和重点实验室建设,给予财政专项拨款,从资金和资源上为该领域的研究提供支持与保障.鼓励科研人员深入突发事件现场,从受灾民众的实际需要出发,细致观察、开阔视角,借助科学工具,获得详实可靠的资料和真实鲜活的案例.

作为公共怎么写作的提供者和公共事务的管理者,在应急管理中政府无疑是第一责任主体,面对突发事件心理干预这一全新领域,从制度构建到指挥协调是各级政府组织义不容辞的职责.随着应急管理工作的不断拓展,公众对各项应急怎么写作的需求更加多元化.在这样的形势下,政府从公共利益出发,找准自身角色定位,合理使用公共权力,在组织建设、法制保障、宣传教育、平台搭建、人才培养等方面做出积极尝试,为实现民众身心健康、社会和谐稳定发展创造良好环境.

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（责任编辑于晖）