美国高级专业技术类文官制度探究

[摘 要]1990年左右,随着美国联邦政府强化对“专业权威”的推崇,创建了美国高级专业技术类文官序列,因其高级学术和专业才能,成为联邦政府高端决策中一支相对独立的力量.针对这一特殊群体,美国联邦政府采取了独特的招录、职责描述、绩效考评等管理措施,强调运用专家智慧提高公共决策的客观分析与科学理性.美国高级专业技术类文官制度突破了功绩制的一般原则,不仅坚持了管理的适应性,也平衡了效率、公平及专业主义等公共人事行政的传统价值.经过不断优化与完善,这一制度体系成为美国联邦政府依靠专业人员不断提升其回应能力的基本思路与重要路径,其制度的产生与变迁、内容设计及运行机制都对中国公共部门人力资源管理具有积极的借鉴意义.

[关 键 词]美国高级专业技术类文官；管理制度；回应性

[中图分类号]C965[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）03-0089-06

政府回应性是当代公共行政领域的重大课题.基于回应性的考虑,1978年卡特总统通过发布《文官改革法案》,创建了美国高级文官制度（SeniorExecutiveSystem）.从此美国有了一种平行于普通文官制度的高级文官制度.“高级文官居于政务官之下、普通文官之上,跨越了政治与行政的界限等强化了总统（执政党）对官僚的控制,有效提升了政府回应性,特别是政治回应性”.[1]但高级文官仍受政务官的挟制,其专业智慧得不到充分发挥.直到20世纪90年代,笃信“专家和专业人员是有效行政政治的基础”的美国联邦政府,将一批技术专家从高级文官中分离出来,形成了一支独立的“高级专业技术类文官”（SeniorProfessionals）队伍.他们既不同于政治家及“高级文官”,也不同于普通职业官僚,而是长期耕耘于学术和技术领域,具有高级才智和专业技术职称的业务专家、技术专家.他们具有公共怎么写作的意愿,有志于在政府工作,贡献自己的专业才能,以提升政府回应性.本文将重点探讨他们的产生历史、发展现状,以及管理制度体系,并通过评析其制度优势,以启示我国公共部门人力资源管理.

一、美国高级专业技术类文官的产生与现状

伴随着价值理念的变迁与管理技术的进步,为自然适应美国联邦政府专业人员激增与“专业国家”形成,弥补高级文官参与政策制定的功能弱化,强化“专业权威”对复杂公共事务的应对,美国高级专业技术类文官应运而生.这不单是提升美国联邦政府回应性的被动需要,也是其治理创新及转变决策方式的主动选择.随着对他们的不断重视,其人员分类不断细化,人数规模逐渐扩大,人员分布也更加广泛.

(一)美国高级专业技术类文官的产生背景

1.美国“专业人员国家”的形成

.20世纪60年代,学者艾维尔特（Everett）就已注意到专业人员占据了美国社会劳动力队伍中越来越大的比例等专业人员的地位也愈来愈高.[2]而在美国行政领域,学者莫舍（Mosher）认为进入20世纪80年代以来,美国的行政精英们个个都是特定领域的专家,因这群专业精英群体在美国政府中大量出现,他甚至提出了“专业人员国家”（theProfessionalState）理论.[3]

从该阶段公共怎么写作的专业化水平来看,美国社会的主要职业序列都能在美国联邦政府内找到相应的岗位.联邦政府为分析和技术性质工作设置的专业类、管理、商务和经融等岗位的比例远远高于政府外的其它行业.同时,根据80年代最新的联邦政府雇员的职位序列分布来看,“白领”职位的比例达90%,专业要求较高的“专业与行政”职位的比例高达61.2%.[4]

2.高级文官产生

在1978年《文官改革法案》的指导下,形成了一套有别于普通文官管理体系的高级文官制度.高级文官大多是一些专业技能较高的精英,主要被安置在行政部门的高层政治和管理职位上,混合着政治任命和常任制两种雇佣形式,一般被看作是联系政务官和普通文官的“纽带”,起着承上启下的作用.[5]他们在联邦政府中主要被总统、内阁成员及其他政务官所依赖,根据其专长,处理复杂行政事务,并在颁布行政规章、条例和阐释政策方面极大凸显知识精英的身份.

但是“政治任命”和“常任制”高级文官的权限及影响力大有不同.常任高级文官往往受政治官员的牵制,主要为总统及其他政治官员首肯的政策“阐述愿景、赋予价值及创造条件”.[6]因而他们实际承担的“行政”职责往往重于“政治”职责.因此,这一阶段高级文官仅仅“有限”参与政策制定.

3.“专业权威”获得推崇,高级专业技术类文官产生

在高级文官体系下,“政治权威”高于“专业权威”,决策的科学性受到了不良影响.因而,有效发挥专家和专业人员的作用还需另辟蹊径.20世纪90年代,“高级专业技术类文官”从高级文官序列中分离出来,被赋予了较纯粹地应对政府高端专业技术性事务的重任.法律规定他们居于普通GS1-15官员之上,但是否居于“政治官员”之下没有做特别说明.这样的身份界定源自联邦政府已经意识到应对专业事务必须赋予专家型人才足够的自由裁量权,创造保证其客观分析和科学理性的机制,而不应该机械遵循“各种行为的控制权几乎都集中在较高层次的官员手中”.[7]

他们的工作较少涉及政策执行,其工作内容主要是咨询、研究、建议等智力支持,在工作职责上确保他们拥有处理专业问题及参与公共决策过程更广泛的自由.因而,在“专业权威”得以尊重和推崇的前提之下,美国高级专业技术类文官得以最终产生.

(二)美国高级专业技术类文官的现状描述

1.美国高级专业技术类文官的分类

美国高级专业技术类文官主要分为两大类：高级科技文官（SeniorScientificorProfessionalEmployees,简称ST）和高级专业文官（Senior-LevelProfessionalEmployees,简称SL）.

ST主要任职于非执行类岗位,负责高层次研究与开发项目,如物理、生物、医疗卫生、工程或其它专业领域的基础研究,并在某一专项遭遇科学或技术问题时,从专业的角度贡献建议或提供判断,主要包括一些知名、伟大的科学家或技术专家.

SL根据《1990年联邦雇员工资比较法案》（FederalEmployeesPayComparabilityActof1990）规定而产生,是那些在某一高技术性政府领域中担当特别助理、高级写作技巧人或政策建议者的专业人员,例如某一专业领域的资深律师或某高级领导的特殊助理.但他们不从事基础研究工作,也有别于一般的管理者及监察者.

2.美国高级专业技术类文官的人员规模

秉承“精英不在多在于精”的原则,选任美国高级专业技术类文官十分严格,因此人数并不多.美国联邦人事管理局（OPM）的数据显示,1998年9月,美国高级专业技术类文官的人数仅为630人,占同期美国联邦文官总数的万分之3.48.截止2010年9月,该人数达到1,112,同期美国联邦公务员总人数为2,113,980,占比为万分之5.26.1998至2010年间,美国高级专业技术类文官增长了近77%,并且呈持续、稳定的增长态势.

3.美国高级专业技术类文官的部门分布

美国高级专业技术类文官大体分布在39个联邦机构,主要包括内阁级的部委、科研型及军事类型机构.2010年数据显示,国防部、航天航空局、史密森学会、司法部拥有100位以上的高级专业技术类文官,另外内政部、农业部、商务部、国土、联邦环境保护局、美国退休金保障公司等也拥有较多高级专业技术类文官.