宏观调控管理思路嬗变:目标管理到区间管理

[摘 要]宏观调控目标管理的形成是西方目标管理理论与我国宏观调控具体实践相结合的产物,具有明显的本土特征.然而,随着我国经济升级和社会转型步伐不断加快,宏观调控目标管理的弊端逐渐显现,已难以达到管理的预期效果,宏观调控由目标管理转向区间管理具有内在的逻辑必然性.宏观调控区间管理要走向实践,就要突破思维理念惯性的束缚和传统管理模式的羁绊,必须在价值判断上实现根本转变,以切实可行的制度措施保障区间管理的实施：继续深化改革,彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界；科学合理设置宏观调控的区间,提高区间的准确性；制定并完善宏观调控区间管理的政策框架.

[关 键 词]目标管理；区间管理；宏观调控

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）11-0036-05

目标管理作为一种现代的科学管理方法和管理制度,由美国管理学家德鲁克于20世纪50年代中期明确提出.它具有工作目标明确、组织成员主体意识强烈、劳动力资源进一步优化及管理更体现系统性科学性等优点[1],已成为我国各级政府在组织管理中使用范围最广、影响最为深远的绩效管理模式.在我国的宏观调控管理中,目标管理是一大显著特点,即政府通过设定一定时期内的宏观调控目标,进而采取经济、法律及行政等政策、措施和手段对国民经济进行调控,将目标完成情况与既定目标比较,开展宏观调控管理绩效考核.当前,随着我国市场化、工业化、信息化和国际化程度不断提高,经济升级和社会转型进程不断加快,传统宏观调控目标管理的弊端逐渐显现,已经不能较好适应经济社会发展对政府经济管理职能的新要求,政府宏观调控目标管理的理念和模式需要及时变革.区间管理作为一种新的管理理念和模式,能更好地适应新形势下宏观调控管理面临的挑战和要求,由目标管理向区间管理转变,是政府宏观调控管理下一步发展的方向.

一、宏观调控目标管理的形成与特征

我国宏观调控管理采取目标管理的模式,有深刻的历史根源和政治法律前提.与国外政府宏观调控目标管理相比,具有明显的本土特征.

1.宏观调控目标管理的形成过程

宏观调控目标管理这一模式的形成是西方目标管理理论和我国国民经济管理实践相结合的产物.目标管理理论源于西方企业管理,后来被逐步引入政府部门,成为新公共管理运动兴起的前奏.[2]目标管理在我国最初的形式是目标责任制,后来发展为岗位责任制、目标考核和绩效考核.目标管理和宏观调控相结合则是随着我国宏观调控实践活动的开展逐渐形成的.改革开放以来,随着我国宏观调控的内容和重点发生变化,其目标体系也在不断发展完善.1979年,《关于国民经济计划草案的报告》首次集中列出了主要宏观目标,分别涉及农业生产、工业生产、基本建设投资、社会商品零售总额及进出口总额增长目标.1989年,七届全国人大第二次会议的《计划报告》第一次明确提出了“宏观调控目标”的概念,将目标体系变为主要包括经济增长、投资、财政、金融和物价方面的指标.2002年党的十六大报告确定了宏观调控的主要目标是促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡,标志着我国宏观调控目标体系的定位,向着与现代市场经济统一目标的规范阶段转变.[3]宏观调控四大目标体系确定之后,政府对国民经济的管理即主要围绕着这些目标的完成情况进行,主要表现为政府宏观调控目标考核、标准评价和行政问责等,这些特征在地方政府的管理实践中尤为明显.

2.宏观调控目标管理的特征分析

从党的十六大报告明确我国宏观调控的基本目标至今,目标管理模式已成为各级政府开展管理实践的规范.随着实践的不断发展,这一模式逐渐完善,呈现出下列显著的特征：

（1）明确的目标形成有效的激励和极强的资源调动力.目标管理理论认为,通过授权、分权和自我管理,目标成为组织成员们的内在激励,对于激发组织和人的潜力有很大作用,特别当这种结果实现,组织还有相应的报酬时,目标的激励效用就更大.宏观调控明确的目标体系有利于形成有效的激励机制和极强的资源调动力.一方面,明确的目标体系直接和结果考核机制相联系,宏观调控目标任务完成的好坏直接成为了各级政府官员晋升和淘汰的主要指标,这就从根本上为各级政府为完成宏观调控目标任务提供了内在的激励动力.在宏观调控四大目标中,促进经济增长是核心目标,主要是GDP总量和速度增加,以GDP指标考核为核心的政绩考核就成为各级政府努力实现的第一目标.另一方面,明确的目标管理还具有极强的资源调动力,这和我国的国体、基本经济制度直接相关.我国是人民国家,领导地方,地方对负责,下级对上级负责；这种行政体制和以公有制经济为主体的基本经济制度从根本上保证了社会主义集中力量办大事的制度优势.在宏观调控目标管理中,通过制定国民经济和社会发展规划,确定宏观调控阶段目标,并将实现这一目标的具体任务直接下达至地方各级政府,地方各级政府必须对上负责,保质保量完成任务.在经济危机时期和发生重大自然灾害情况下,政府可以运用行政命令方式最大限度地调动一切资源,在规定时间内实现调控目标.

（2）明确任务分解由各级地方政府共同参与完成.一般而言,目标管理是通过上下级集体参与、共同协商的办法,制定出组织的整体目标、部门目标和个人目标.当目标管理运用到宏观调控层面时,宏观调控目标的制定只能由政府来主导制定并发布实施,而宏观调控目标的具体实施和任务完成则由地方各级政府来承担,目标制定过程中政府会吸收各方面的意见和建议；地方也可以争取来自政府政策方面的支持.政府确定宏观调控的各项总体目标,然后形成具体指标把任务分解下达至地方各级政府,地方各级政府负责完成相应任务,并积极配合上级政府的监督检查和绩效考核.

（3）目标量化下的结果导向式政绩考核评价体系.宏观调控总体目标经过层层分解细化为具体目标,地方政府负责完成这些目标,其完成程度和质量高低成为考核其政绩状况的主要指标.这种目标管理考核方式可以称之为结果导向式政绩考核评价体系,具有以下特点：首先,目标量化的标准覆盖了政府组织的所有部门,在不同层级的政府部门中,具体量化指标也是不同的.经济增长、地方财政收入、招商引资等指标是一级政府部门考核的核心内容,在目标考核所涉及的部门中,发改、财政、金融、商务等都是考核的重点部门,而和政府经济管理关联不大的部门,对这些考核指标的要求相应低些.其次,目标量化的实现需要多种政策和手段的协调配合.我国的宏观调控政策有财政政策、货币政策、产业政策、收入政策、政策、土地政策等,宏观调控手段有规划和计划、经济手段、法律手段和行政手段等.实现宏观调控的目标,不是仅依靠单一政策发挥作用,而是需要政策与政策、手段与手段及政策与手段相互之间的协调配合.最后,目标量化的考核评价体系往往成为决定各级政府官员晋升的主要指标.我国实行政府官员任期制,期间的政绩表现主要通过经济管理水平体现出来,GDP是经济管理好坏的主要指标.因此,在任期内为完成目标任务,地方各级政府相互竞争,共同推动我国经济社会发展.这种目标量化的政绩考核价值取向,从一个侧面说明我国政府推行目标管理考核的目的在于监督政府行为、明确政府职责,但其施行的最为直接驱动力源自经济建设.[4]二、宏观调控由目标管理向区间管理嬗变的逻辑必然性

随着我国经济升级和社会转型步伐不断加快,宏观调控目标管理的弊端逐渐显现,管理的效果不尽理想,难以满足现代市场经济条件下政府履行经济职能的新要求.宏观调控从目标管理向区间管理转变具有内在的逻辑必然性,转变的内在动力在于宏观调控区间管理理念和内容的先进性,根本动力则来自各级地方政府的生动实践.最近,国务院总理李克强在经济专家和企业界人士座谈会上提出了“合理区间”概念,并为合理区间设置了上限和下限.高层的宏观调控管理新思路为我国宏观调控转向确定了基本方向,由此引领各级政府重新审视原来的目标管理方式,切实转换和创新管理理念与模式,推进宏观调控区间管理实践.

1.现行宏观调控目标管理模式的弊端不断显现

宏观调控目标管理有其发生作用的环境和条件,一旦这些环境和条件发生变化,其适用性就会大大降低.现行宏观调控目标管理的弊端体现在以下方面：

（1）宏观调控具体目标设置困难.我国宏观调控四大基本目标在实践管理中要细化分解为具体目标,才具有实际意义和可操作性.比如促进经济增长目标,在具体实施中,政府要明确提出一定时期（通常是一年）的GDP增长率、财政收入增长率,增加就业目标要明确就业率,物价稳定目标要明确提出每年的CPI数值,国际收支平衡目标要明确进出口增长率及资本账户盈余情况等.在具体设置这些目标的时候,虽然有多年的经验积累,也可以参照别国的典型做法,还可以通过数学和计量模型等技术来模拟,但是也难以完全符合真实经济的发展变化.因此,真正能够用于目标管理和考核的可度量具体目标很难设定,现实中我们见到的具体数值大多都是根据经验估算得来的.

（2）宏观调控短期目标易导致过多的行政干预.宏观调控一般是针对国民经济运行中出现的非常规情况进行管理,是短期行为.[5]因此,宏观调控的具体目标多为短期目标,而且一般是由上级领导部门制定并作为任务下达,地方政府即使有讨价还价的余地,但也没有自主权,地方政府要绝对服从上级政府领导,不折不扣地完成目标任务.虽然短期目标较长期目标易于分解,见效快,但事实上短期目标一旦确定就不能轻易改变,组织运作的弹性很低,无法通过权变来适应变化多端的外部环境.一旦国民经济运行遭遇周期性波动或外部因素冲击,短期目标往往难以在规定时间内完成.地方政府为按时完成任务,就会大肆使用行政命令来干预经济,因为行政命令具有直接、迅速、见效快等特点,但过多地使用行政干预与市场经济的基本要求格格不入,从长远看其效果也是不理想的.

（3）结果导向式政绩考核评价体系问题突出.如前所述,宏观调控目标管理模式的一大特征就是产生了结果导向式政绩考核评价体系.官员为了在该体系中取得有利位置,容易过度追逐政绩考核指标,从而滋生诸多问题.首先,单纯追求GDP增长的政绩观往往致使各级政府热衷于铺摊子、上项目,通过大量政府投资实现经济增长和就业增加,而且各地往往还在项目建设上竞争攀比,导致大量投资项目未经充分论证即匆忙上马,造成重复建设和产能过剩问题.其次,当前官员的政绩观往往只关注经济指标的变动,而忽视生态环境保护和人民的实际生活,有的地方经济规模和发展速度上去了,居民的生活质量和生态环境却严重恶化.这种只追求“政绩”的地方官员晋升锦标赛,脱离了人民群众对美好生活的向往和诉求,与科学发展观“以人为本”的宗旨背道而驰.

2.区间管理模式更加顺应当前宏观调控管理的新要求

区间管理是一种新的管理理念和管理模式,不再单纯盯住管理的终极目标,而是关注管理目标在合理区间内的变动,只要管理目标的变动不超过设定的区间,就已达到了管理的目的.区间管理看似简单,通俗易懂,实则蕴含着丰富的管理哲学.当前,提出宏观调控思路要从目标管理向区间管理转变,是和经济社会发展对宏观调控管理的新要求分不开的.

（1）宏观调控区间管理为彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界提供了独特视角.政府与市场、政府与社会的边界和关系问题,一直都是经济学争论不休的热点话题,时至今日仍未找到明确的答案.不过,政府和市场都是现代市场经济合理正常运行的必备要素这一点已达成共识.至于政府在现代市场经济中究竟要扮演什么角色、如何扮演角色仍是没有定论的.从宏观调控管理理念和模式转变与创新的角度去尝试理顺政府与市场、政府与社会的关系和边界问题,为我们提供了一个很独特的思路.为宏观调控目标设置合理区间,使经济运行保持在这一区间内,让市场机制充分发挥配置资源的基础性作用又不形成对政策的依赖,使市场在政府政策框架内大有作为,同时政府权限被限制在公共权力的边界之内,政府行使权力不能侵犯市场个体合法利益.

（2）复杂多变的国内外环境要求给市场更加稳定的预期.自2008年国际金融危机以来,全球经济开始进入结构大调整时期.根据微笑曲线理论,在国际分工和国际贸易中,处于全球产业链两端的研发和销售利润最大,而处在中间的加工制造业利润最小.经过此次金融危机的深刻冲击,发展中国家均着手调整自己的产业结构,争取在国际贸易中处于有利地位.不仅如此,当前欧债危机、美国财政危机持续发酵,人民币升值的呼声不断加大,不同形式的贸易战、战以及货币战层出不穷,全球经济形势复杂多变,经济复苏的步伐十分缓慢,市场对世界经济的预期不甚明朗.对中国而言,经济社会发展处于深刻转型期,经济社会发展中的不平衡现象十分突出,城乡差距、区域差距等问题依然严重,经济转型升级面临的风险和挑战十分突出.面对复杂多变的内外环境,给市场和社会一个更加稳定的预期非常重要,能凝聚国内外对中国经济持续健康发展的信心.宏观调控区间管理的理念能为经济发展提供一个不断试错调整的空间,使稳增长的“稳”字更有弹性,从而更好地体现“稳中求进”的总基调.

（3）经济结构转型升级的客观现实要求增长速度保持在合理区间.宏观调控管理要在经济发展的速度与质量上作出合理权衡.加快转变经济发展方式,促进经济结构转型升级是当前乃至今后很长一段时期内我国经济社会发展的战略任务.传统的高投入、高消耗、高污染的粗放型增长方式的代价巨大,已经不可持续.要实现经济结构转型升级的目标,必须加快经济发展方式向集约型转变.发展速度和结构调整是一对矛盾,单纯追求发展速度有可能兼顾不到结构调整,促进经济结构调整必然要求发展速度适度降低.过去以目标管理为主要特征的宏观调控过分地强调产业政策和政府投资,结果造成产能过剩和经济结构的部分扭曲.其中积累的矛盾对持续发展的锁定效应越来越大,宏观调控的弹性空间和反应区间在逐渐收窄.为化解这一困境,宏观调控要遵循掌控大局和怎么写作全局的基本思路,为调结构、促改革和推动转型升级怎么写作,其政策取向要把做好短期调控与促进中长期发展结合起来.通过科学合理设定宏观调控区间,使经济运行保持在这一区间内,既可以实现经济增长目标,又可以为调整经济结构赢取足够的时间和空间,达到一个最佳的平衡点.（4）宏观调控向区间管理转变是提高民生发展质量的客观要求.经过改革开放30多年的发展,我国经济总量已跃居世界第二,综合国力和国际影响力显著提升.但社会建设依然滞后,社会发展水平依然不高.加快社会建设步伐,推进社会管理创新,促进社会发展,已成为实现经济社会科学发展的紧迫战略任务.[6]过去我国的宏观调控目标管理更多是以一个具体的GDP增长数值为界限,比如8%,现在更需要一个区间概念,这个区间概念以民生质量和民生保障为依据设置,基于一系列的经济社会的稳定指标构建,比如防止出现大规模失业、居民收入快速下降、企业利润急剧下滑、企业呆坏账上扬、局部金融风险开始向全局风险转化等.区间管理的上下限归根结底是坚守民生与社会和谐稳定的底线,发展经济不是为了增长而增长,是为了保障和改善民生,这也是与科学发展观以人为本、“好字当头”的理念和2012年“破8”之后这两年确定的7.5%的务实增长目标内在统一的.[7]因此,宏观调控由目标管理向区间管理转变也是我国经济发展坚持民生导向的切实需要.

三、提高宏观调控区间管理水平的重点举措

宏观调控从目标管理转向区间管理,突破思维理念惯性的束缚和传统管理模式的羁绊,就必须在价值判断上实现根本转变,从目标管理中静态地关注几种数据转向区间管理中动态地观察合理区间.在宏观调控管理具体操作中,要把区间管理的理念和模式付诸实践,需要切实在以下三个方面下功夫.

1.继续深化改革,彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界

解决中国一切问题的关键在于改革.宏观调控区间管理为彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界关系提供了独特视角.相反,彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界关系,也为宏观调控区间管理赢得了实施空间.理顺政府与市场、政府与社会边界关系的过程,也是一个逐步探索政府履行应有职能和发挥实际作用的区间试错过程.理顺了政府与市场、政府与社会的边界关系,可以使政府、市场和社会在各自合理区间内有序运行,达到相互支持、相互促进的良好状态.重点可以从以下方面继续深化改革：

（1）以加强公共怎么写作为着力点,推动政府职能转型.在不断加强和改进宏观调控、强化市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共怎么写作职能,促进经济社会协调发展.要明确界定政府“该管”和“不该管”的方面.比如在基本公共怎么写作提供、民生保障改善方面,政府应进一步强化职能、健全体制机制,切实做好应该做的事情.可以由市场调控的事情,政府应进一步简政放权,通过减少行政审批事项、积极推进事业单位改革、发展和培育可承接公共怎么写作职能的社会组织等,将其逐步交由市场和社会组织来做.要建立更加合理的政府绩效考核评价体系.淡化GDP增长指标,加强基本公共怎么写作提供和民生保障水平的指标权重.要深化行政管理体制改革,加快推进政企分开、政资分开、政事分开,政府与社会组织、市场相似度检测组织分开,逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构.[8]

（2）进一步优化政府结构,加快建设法治政府.合理的组织结构、协调的层级体系,是行政权力顺畅运行的重要基础[9]；政府依法行政,依法治国,有利于保护市场和社会的合理合法利益.一要以继续推动政府大部门制改革为契机,加快政府职能转型,彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界关系.二要进一步完善政府与地方政府的关系,在坚持统一领导下,继续调整和优化地方政府职能结构,以政府行政审批权限改革为契机,适时适当向地方政府转移财权和事权,提高地方政府自主权,充分发挥其积极性和主动性,促进地方政府职能转型.三要进一步加强法律体系建设,用法律将政府、市场和社会的边界关系界定清楚.政府该做的和不该做的、市场机制最容易发挥作用的空间以及社会组织的调节功能等都在法律中明确规定,推动政府依法管理经济和社会事务,确保政府权力在法律规定区间内行使.[10]同时加强对政府行为的法律监督,严格督促政府依法行政.

2.合理设置宏观调控区间,提高区间的科学性和准确性

宏观调控区间管理的基本前提和关键是科学合理设置区间值.要设置好宏观调控的区间值,既要把握当前我国宏观经济运行特点,也需要借助相关的技术分析工具.

（1）认清当前我国宏观经济运行特点.宏观调控本质上是一种政府行为,其主要目的是避免国民经济大起大落,实现又好又快发展.深入认识到这一点,才能科学把握区间管理的本质所在.宏观调控要立足当前,着眼长远,与国民经济和社会发展规划相一致,保持宏观政策的连续性.就当前而言,在经过30余年的高速发展后,当前我国面临的最重要任务就是发展方式转变和经济结构调整.但我国是一个发展中的大国,经济增长必须保持在一定速度上,稳增长的压力仍然十分巨大.因此,设定经济增长速度的合理区间必须坚持稳增长、调结构、促改革的协调统一,实现经济增长和结构调整方面的双赢,打造中国经济升级版.宏观调控区间管理的下限是稳增长、保就业,上限是防止通货膨胀,从这一区间出发合理制定相关政策,这样既保持经济增速稳定以完成“两个翻一番”目标任务,又不会对结构调整造成太大阻力.

（2）合理借助相关的技术分析工具.宏观调控区间管理关键在于区间值即上下限.区间管理从其数学本质来说,最终还要落实到具体数值上.一定时期的经济增长率、就业率、通过膨胀率等主要指标具体达到多少合适、具体数值如何确定等既可以根据经验得出,也可以通过相关技术计算分析得出.随着应用经济计量技术与宏观经济理论实践的不断结合,宏观经济计量模型应用逐渐得到重视,中国宏观经济分析与预测模型（简称CMAFM模型）、宏观经济DSGE模型及宏观经济预警模型在预测分析经济增长率和指导政策制定等方面的功能日益丰富.在宏观调控区间设置时,要将经济运行分析和技术分析充分结合起来,用技术手段开展经济运行的监控和预测,并通过与真实经济走势的不断印证和耦合,调整有关参数和变量,使其更加符合中国经济实际,为合理确定宏观调控区间管理的上下限提供有价值的参考.3.制定并完善宏观调控区间管理的政策框架

宏观调控区间管理需要与之相适应的一整套科学、合理、明确的宏观调控政策框架,既包括经济总量政策,也包括经济结构政策.这个政策框架不仅要与经济运行的合理区间相配合,而且要为市场社会创造稳定预期,充分发挥好“风向标”和“稳定器”作用.在制定政策时,要针对经济运行的具体情况,把稳增长、调结构、促改革三者有机结合起来,既要立足当前,又要着眼长远,避免经济的大起大落.要以合理区间为参照,当经济运行保持在合理区间内,宏观经济政策的主线就是转变经济发展方式,着力点是调整经济结构,通过更多地发挥市场配置资源和自我调节作用,合理释放改革红利,不断增强市场活力和经济发展的内生动力,打造中国经济升级版.当经济运行滑出合理区间时,宏观经济政策的主线就要转向稳增长、促进就业和控制通货膨胀上,重点要提振市场信心,保持经济社会稳定.同时,有针对性地采取多种手段使调控目标回归到合理区间.

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（作者：韩学广,中国人民大学经济学院博士研究生；高亮,中国人民大学商学院硕士研究生,北京100872）

（责任编辑于晖）

IdeaEvolutioninMacro-controlManagement：FromManagementbyObjectivetoManagementbyRange

HanXueguangGaoLiang

[Abstract]Theformationofmanagementbyobjectiveinmacro-controlisabinationofthewesternMOBtheoriesandthespecificpracticeinthemacro-controlprocessofChina,whichhasdistinctlocalcharacteristics.However,followingtheacceleratingeconomicupgradeandsocialtranormation,thedisadvantagesofmanagementbyobjectiveinmacro-controlhealreadybeenexposed.Anditseffectcouldnotyetreachthenewexpectedstandardofmacro-controlmanagement.Themacro-controlmanagementmodeshouldtranerfrommanagementbyobjectivetomanagementbyrange.Inordertobringmanagementbyrangeintopractice,weshouldbreakthroughthebondageofinertialthinkingconceptofgovernmentsandmarkets,leethefettersoftraditionalmanagementmode,andmakefundamentalchangeinvaluejudgment.Thegovernmentshouldtakepracticalandfeasiblemeasurestoguaranteetheeffectofmanagementbyrangesuchascontinuingtopushforwardthereform,preciselydefiningtheboundaryofthegovernment,market,andsociety,settingscientificandreasonablerangeofmacro-control,andimprovingtheaccuracyofitsinterval；andshouldformulateandimprovethepolicyframeworkofmanagementbyrangeinmacro-control.

[Keywords]managementbyobjective,managementbyrange,macro-control

[Authors]HanXueguangisPhDCandidateatSchoolofEconomics,ChinaRenminUniversity；GaoLiangisPostgraduateStudentatSchoolofBusiness,ChinaRenminUniversity.Beijing100872