修改《环境保护法》,改什么?

编者按：法治环保是省委书记汪洋提出“四个环保”之一.自今年第2期开始,本刊联合广东省环保厅政策法规处、中山大学法学院,开辟“法治环保”专栏,通过以案说法、法规解读、权威答疑等栏目,积极推进各地环保法治工作,敬请关注.同时,欢迎咨询和踊跃投稿,联系：020-87576437,：hjzzs@163..

促进和实现可持续发展是当代及未来环境法的最终价值和根本目标.这一价值和目标必须反映在《环境保护法》的立法宗旨之中,作为立法的指导思想,统领环境法的制度建设和法规建设.

近日,颁布于1989年,实施了23年的《环境保护法》,在人大代表、专家学者和社会公众的千呼万唤之下终于进入正式修改程序.

23年来中国社会、经济、政治形势都发生了巨大的变化,《环境保护法》没有与时俱进,已经到了非改不可的境地.2012年8月27日,全国人大环境与资源保护委员会主任汪光焘在第十一届全国人大第二十八次会议上对《环境保护法》修改草案进行了报告说明,随后,草案公布征求意见,一时社会舆论议论纷纷,赞扬者有之,批评者有之,但更多的是失望.等了20多年才盼来一次修改机会,到底应该改什么?本人认为,应该在以下几大理念的指导下进行具体修改.

全面体现可持续发展的思想

促进和实现可持续发展是当代及未来环境法的最终价值和根本目标.这一价值和目标必须反映在《环境保护法》的立法宗旨之中,作为立法的指导思想,统领环境法的制度建设和法规建设.

有的学者主张将可持续发展战略作为环境法的一项基本原则,笔者认为不尽合适,因为基本原则只是一个侧面上的内容,其统领性没有指导思想那么高,作为基本原则使其地位下降,功能减弱了.《环境保护法》对于立法目的是这样规定的：“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法.”用现在的认识来看,该规定存在缺陷是不可避免的.

首先,对人们环境权益的界定过窄.立法目的只关注健康权一方面,没有涉及文化、精神和美学等方面的权益,然而后面这些权益已经成为当代中国社会所追求的重要权利,当然,这些权利缺乏法律保护也是不争的事实；其次,对环境与发展的关系定位不当.立法目的要求环境保护为促进社会主义现代化建设怎么写作,事实上会将环境保护放在怎么写作于经济建设的位置,忽视了环境及环境保护对发展的基础性作用,是本末倒置；第三,对环境保护作为基本国策的考虑不足.中国政府于1983年将环境保护确立为一项基本国策,这一精神应该在环境基本法中明确及落实,但是现行法从立法目的到具体内容都没有反映出这一要求,对环境保护的重要性强调不够；第四,没有反映可持续发展战略的精神,也没能反映中国政府在解决环境问题上的新思想.

笔者提议在修改我国的《环境保护法》时,将立法目的条款改为：“为了保护和改善环境,维持良好的环境质量,保护公民的环境权益,明确和加强各级政府、企业、社会组织和公民个人的环境保护责任,构建人与自然相和谐的社会,实现可持续发展.根据宪法,制定本法.”

强化政府的环保职能是应该,但是不要走入政权力的恶性循环

政府在环境保护中的主导地位和作用是不容置疑的,尽管环境保护社会化的趋势也加快了,但是政府的环保职能只能加强不能弱化.

为了提高政府环境行政的效能,政府环保职能的内容和管理手段有必要调整.第一,政府的环保行政理念要改变,这与中国政府职能转变的总体思路相一致,就是要建立怎么写作行政的理念.“怎么写作已经成为21世纪政府行政管理的本质,怎么写作精神是21世纪政府的灵魂.中国政府职能的再设计中必须首先考虑‘怎么写作行政’这一核心价值理念.”第二,提高政府环保行政的有效性.我国现有环保制度和措施已经非常多,但真正有效的不多,需要对制度进行重整；第三,政府环保的责任制应该建立,使政府对环境质量负责的法律要求落到实处；第四,政府的管理制度和程序应当公开、透明；第五,政府必须建立的决策程序,使公众参与决策成为现实可能；第六,加强政府的协调能力和对环境资源的再分配能力.

目前的修改稿强化了政府的环保责任,也完善了政府的环境监督手段.进一步明确了政府的环境保护责任制,完善了环境质量标准制度、环境监测制度、环境规划制度,补充了污染物总量控制制度和一些具体的环境保护措施.但是非常遗憾的是修改稿删掉了排污许可制度.

排污许可制度被世界大部分国家的环境基本法都确立为环境保护的核心制度,一些国家已经开始实施排污许可制度的第二代——综合排污许可制度,但是它在中国的生根、发芽却是障碍重重,其中与一些部门仍然以部门利益为先有一定的关系.

建议在《环境保护法》修改中加入排污许可制度,使之成为环境保护的主体制度,不再依附在污染物总量控制制度之下,对于各种排污设施的排放污染物全面实行许可.

近十年来环境管制措施出现了一些新的发展趋势,如污染控制措施综合化,公众参与制度化,环境财政保障法定化,环境修复要求法律化等.这些趋势反映了对环境进行整体保护,政府环境管制与社会多元参与相结合,环境治理与生态修复相结合等新理念的要求.在我国的环境基本法中也应该有所体现.但是,我们也一直关注到中国在对付社会危机时存在单一依靠政府的习惯,危机越深就总想给政府有关部门更多的责任和职权,危机出现,扩大政府权限,危机加深,进一步扩大政府职权,殊不知,政府的作用是有限的,越是困难的事件就越要依靠社会的力量.

引入市场化手段必不可少

市场化手段在环境管理中的采用,是政府与市场在环境管理和环境资源配置中权力的再分配.其目的一方面是为了与市场经济体制相适应,一方面是为了提高政府环境管理的效率并降低环境管理的成本.

市场化途径包括：（1）通过完善市场机制,发挥市场机制在环境保护和环境资源配置中的作用.（2）采用建立在市场机制基础之上的管理手段.我国现在的环境保护工作存在着过分依赖政府的现象,政府包揽太多的具体事务,但是由于其能力和资源有限,力不从心,因而许多方面效率低下,甚至根本无力顾及.另一方面,市场经济的发展证实,环境保护这种公共产品是可以通过市场由多主体提供.因此,市场经济体制下,更多地引入市场机制手段进入环境保护之中是必需的,经济手段即属此类手段.它通过运用收费或税、提供补贴、提供信贷优惠、实行差别税率等方式,改变行为人的成本和利益结构,从而改变行为人的各种选择.在采用经济手段的条件下,通过改变当事人的条件而不是当事人的价值结构或偏好而使人们对环境的关注内在化了.

遗憾的是本次《环境保护法》的修改没有能够在这方面进行突破,使得已经在实践中广泛推行的排污交易制度、环境担保制度没有基本法上的依据,也没能为将来国家建立环境税收制度提供立法支持.

社会制衡的机制是薄弱环节,应该大力加强

本次修改稿没有加入公民环境权的条款,公众参与的内容太少,最令人不解的是将之前已经列入修改稿的环境公益诉讼条款删掉了.总的来说,修改稿没有体现鼓励社会多元参与,建立社会制衡机制的思想.

社会制衡是指社会公众对公共事务的参与和对政府行为的监督和制约.社会公众一直是政府重要的制衡力量.美国法学家庞德认为人类的社会控制可以有两种方式：一方面是自由的个人主动精神,个人的自发的自我主张；另一方面是合作的有序组织起来的活动.民众的环境保护运动,特别是有组织的运动既是对政府的压力和监督,也是对政府的支持和配合.

在经济社会活动急剧扩展的当今社会,环境管理的任务越来越重,单纯依靠政府力量已远远不够,充分发挥社会的力量已是必不可少.中国环境政策创新的方向和目标要从目前以政府为主导的直控型环境政策向社会制衡型环境政策转化,一方面要运用政府的环境管理力量,另一方面要动员社会力量从事环境监督,让社会内部相互制衡.

社会制衡型环境政策的理念在目前主要是指正确界定政府和社会在环境政策中的地位,尤其是强调把社会力量置于基础性地位.虽然这种政策重心转型的条件和基础是否具备还需要进一步论证,但是本人赞成社会制衡机制应该大力培育的扶持.通过立法明确及扩大社会环境权益是完善社会制衡机制的基础.美国著名经济学家斯蒂格利兹认为：“运用法律系统解决外部性有一个很大的优点.在这个系统下,受害者有直接的利益,承担着执行法律的责任,而不是依靠政府来确保不发生外部性.很明显,这个系统更有效,因为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生.”

欧美国家的环境保护政策的重点在20世纪70年代已开始向着确定公民的环境权益,鼓励公众参与环境保护的方向转变.除了进一步扩大传统的与人身权、财产权、人格权等权利密切相关的权利外,还创设环境权以及与环境权相配套的一系列权利.后者又包括两个部分：一是几种具体的环境权益的扩展,如环境监督权、环境知情权、环境索赔权、环境参政议政权等；二是环境结社权扩大,如自由缔结环境非政府组织、环境互助组织等.

《环境保护法》目前的修改稿没有体现以上社会发展趋势和要求,让人们非常不解的是修改草案中公益诉讼条款在新修订的《民事诉讼法》中通过后删掉了,有关部门的解释是该条款没有相关法律支持.且不说《民事诉讼法》已经确立了公益诉讼制度,而《环境保护法》作为实体法也可以直接规定公益诉讼的相关内容.《民事诉讼法》是程序法,它只为法院受理公益诉讼提供了法律依据,但是人们依据什么权利、对什么事项可以提起公益诉讼,以及可以请求什么样的法律救济却需要实体法去完善,《民事诉讼法》通过公益诉讼条款,恰恰对《环境保护法》提出进一步完善公益诉讼的要求.为了使环境公益诉讼有实体法上的依据,《环境保护法》必须加入公民环境权条款,完善公众参与制度,将环境公益诉讼具体化.（作者系中山大学法学院副院长、教授、博士生导师）