工程监理与建造师队伍建设的学理

导读：由于监理师建造师在建设工程质量安全管理中的核心地位作用,打造好这支队伍十分迫切,这需要立法部门、行业行政部门、行业执法部门的通力配合,需要教育机构、的协同作战.建设一支高素质的监理师建造师队伍,从根本上扭转建设工程质量安全管理的严峻形势,是当下建筑业管理和发展的重大课题.

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.016

11.15火灾的直接原因之一,是施工现场注册执业人员对安全管理的失控,并由此付出生命和财产的惨重代价.通过由此及彼的思考,我们发现在建工程项目中隐藏着同类安全风险.因此建设一支高素质的监理师建造师队伍,从根本上扭转建设工程质量安全管理的严峻形势,是当下建筑业管理和发展的重大课题.

一、监理与建造师在质量安全管理中的核心地位

(一)监理与建造师质量安全责任的分析

1、注册执业人员质量安全责任的区别

建筑业有勘察设计、建筑施工、工程咨询三类注册执业人员,他们在建设工程质量安全管理中的责任有所不同.

勘察设计类注册执业人员为各种专业（电气、化工、土木、设备等）工程师、建筑师,他们处在工程建设的前端,为工程建设打基础和准备.他们的工作不那么直接影响建设工程质量和安全生产,但其工作成果的优劣则通过建造师执业活动表现出来.建造师执业素质高低会影响建设工程质量,以及因质量问题引发的安全事故频率.

建筑施工类注册执业人员主要为建造师,其工作是使工程图纸产品变为实物产品.建筑施工是工程建设实施阶段,其工作成果的优劣直接影响工程质量.建筑施工是户外登高作业,既直接影响作业人员自身安全,还直接涉及工程周边公众的人身和财产安全.因此建造师是建设工程质量安全管理的核心.

工程咨询类注册执业人员主要为监理师、造价师,他们为工程建设提供咨询怎么写作.造价师为建设单位提供投资控制、工程结算等怎么写作,其对安全措施费用的控制会部分影响工程安全管理.监理师是代建设单位进行工程管理,主要是施工现场管理,从公共安全和生命价值角度看,其核心是工程质量和安全管理.

由上述分析可见,监理师建造师处在建设工程质量安全管理的核心地位.

2、监理师质量安全责任的特点

（1）监理师质量安全责任具有多元性.建设工程活动的核心主体是建设单位.在现代社会分工中,建设单位通过委托专业监理师来实施对工程的管理.由于工程建设涉及社会公共安全,国家通过法律规定明确监理师的质量安全管理要求.可见,监理师的建设工程质量安全责任,不仅是对建设单位负责,还要对从业人员、周边环境及人员的公共安全负责.因此监理师的质量安全责任既是委托责任,更是法定责任和专业管理责任.

（2）监理师质量安全责任重在现场管理.由于施工活动是户外作业,决定了监理活动必须到施工现场.一般而言,我国建筑施工队伍的素质不高,粗放作业现象还比较普遍,质量安全意识淡薄,因此,对施工现场的严格监管必不可少.监理师不仅要在施工现场把握工程质量各环节,还要监督安全技术措施是否落实到位.如发现施工中存在安全事故隐患,应当要求施工单位整改或者暂时停止施工；不然就应当及时向有关主管部门报告.

3、建造师质量安全责任的特点

（1）建筑业惟有施工企业要领取安全生产许可证.建造师主要是在施工单位工作.为了保护从业人员的人身安全和健康,消除或减少建筑活动对社会公共安全的影响,国家对部分高危行业的企业实行安全生产许可制度.《安全生产许可证条例》规定矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度.可见,建筑施工企业属于高危企业,国家对建筑施工企业实行安全生产许可制度.

（2）施工企业及建造师是质量管理最后一道防线.工程建设过程是勘察设计在先,施工作业在后.工程质量问题可以是勘察设计阶段导致的,也可能在施工阶段造成.如果说工程设计质量不合格给工程质量造成隐患,施工企业及建造师只是简单的按图施工而出现质量事故,勘察设计单位及注册执业人员就要承担法律责任.反之,如果施工单位及建造师发现图纸设计有错误,及时报告建设单位并得到改正就可以避免质量事故.由此可见,施工企业是建设工程质量管理的最后一道防线.建造师不仅对施工作业的质量负有责任,而且对发现、纠正或消除设计质量不合格可能导致的工程质量事故负有职业技术或道德责任.

(二)监理与建造师质量安全责任的数字解读

建设工程安全质量事故是个统称,具体可分为三种：①独立的安全事故.如2010年1月,云南昆明新机场配套引桥工程施工现场,施工人员在浇筑混凝土时,模板支撑体系发生坍塌,造成施工作业人员7人死亡、8人重伤.②独立的质量事故.如2009年12月,上海市苏州河河南路桥改建工程出现质量问题.主要问题是外挂GRC饰板有明显变形裂缝,饰板外挂构件背面与结构空隙违规使用编织袋等杂物填充作为空腔内膜.③质量事故引发的安全事故.如1999年1月重庆綦江彩虹桥事故是“工程施工存在十分严重的危及结构安全的质量问题”,是典型质量问题引发的安全事故.上述三类事故在总的质量安全事故中占有的份额为多少,由于需要调查的空间实在太大,也无政府汇总数据,我们借用两本专业书本作粗略汇总分析.

1、《建设工程重大质量事故警示录》

中国建筑工业出版社2002年出版的《建设工程重大质量事故警示录》汇总了96个质量事故.

从事故责任主体角度有如下数据:在96个质量事故中96%有施工单位的责任,4%没有施工单位的责任.其中41项事故的全部责任或主要责任在施工单位,24项事故的主要责任由设计单位和施工单位共同承担,10项事故的责任由建设单位、设计单位和施工单位共同承担,10项事故的责任由施工单位、勘察单位、材料供应单位共同承担.总之,施工单位是质量事故责任的“大户单位”或“第一大户”.

从事故责任特点角度有如下结论:建设工程质量事故的主要责任者是施工单位,其次是设计单位和监理单位.

2、《建筑施工安全事故案例分析》

中国建筑工业出版社2010年出版的《建筑施工安全事故案例分析》一书汇总了50个安全事故.

从事故责任主体角度有如下数据:施工单位要完全独立负责的安全事故占8%；建设单位和施工单位共同负有安全责任的占8%；施工单位和监理单位共同负有安全责任的占44%；施工单位、监理单位、建设单位共同负有安全责任的占40%；施工单位单独或与其他单位共同负有安全责任的达100%.

从事故责任特点角度有如下结论:所有安全事故案例100%都有施工单位的责任；只有施工单位存在应该独立承担全部责任的安全事故；在共同承担安全责任的事故中,施工单位和监理单位的比例最大.

综上数据可见,监理师建造师处在工程质量安全管理的核心地位,承担的工程质量安全管理的责任最大.

二、监理与建造师在质量安全管理中的主要缺失

(一)监理与建造师人员总量不足

我国政府规章规定了监理师建造师可以从事哪些岗位工作,但没有规定过在一定范围或区域内要有多少才能满足社会的需要.在实践中,这种社会需求量全凭市场供求机制的自然磨合.由于市场的局限性,当下监理师建造师数量不能满足建筑市场的需要.

据统计,至2010年末,监理从业人员已达31077人.2010年6月,本市注册监理师5797人、外省市备案人员199人,共计5996人.2011年4月,本市30万元以上的在建工程5373个.以此简单推算,上海市域内的30万元以上规模投资的建设工程,平均每个只有1.11个监理工程师.如果考虑以下3个因素,实际在监理单位的从业监理师就更少了：①监理师注册在上海,工作在外地.②一部分注册监理师不在监理单位工作.③注册监理师挂靠不上岗.如上述3因素按从业监理师作减量15%推算,上海市域每工程平均只有0.94个监理师.如作减量25%推算,平均只有0.84个监理师.

据统计,至2010年初,建筑施工从业人员为88.88万.至2011年6月,本市注册建造师35394人,外省市备案人员9125人；持本市临时执业证书的8098人,持外省市备案临时执业证书的2280人,共计54897人.2011年4月,本市30万元以上的在建工程5373个.以此简单推算,上海市域内30万元以上规模投资的建设工程,平均每个有10.21个建造师.如果考虑以下4个因素,实际在施工单位的从业建造师就更少了：①建造师注册在上海,工作到外地.②一部分注册建造师不在施工单位工作.③30万元以下小型项目中有注册建造师在工作.④不上岗.如以上4因素按从业建造师作减量15%推算,上海市域每工程平均有8.5个建造师.如作减量25%推算,平均只有7.6个建造师.

上海城市处在持续发展状态,监理师建造师数量不能满足需要,导致施工现场管理力量不足,给建设工程的质量安全留下风险隐患.企业为了满足日常运行需要,项目上的监理师建造师按照低标准配置,各项目上的监理师建造师相互,使项目管理无法真正到位.

(二)监理与建造师执业行为不端

在制度设计上,监理师建造师两者相互牵制,监理师制约着建造师的行为.但现实中,一部分监理师行为不规范不检点,难以管理和制约建造师的不当行为.又由于监理师自身的不检点,更加深了工程质量安全的危机.

1、监理与建造师违规挂靠执业

建筑业注册执业中存在的挂靠现象不是秘密.百度百科上“”条目这样解说：“为了满足建筑企业施工资质中对于建造师数量的要求,一些建筑企业寻找一些建造师注册到该公司,而不用直接到该公司上班的行为,这就叫.”同理可说明“监理师挂靠”.挂靠分为不挂章、又挂章两种,前者仅用于资质,后者用于工程业务.所谓不挂章就是只把建造师注册证挂出去,注册章在自己手里.注册证挂到企业里,企业只可以用来申请资质或者资质升级,并不能去接工程.所谓又挂章就是注册证和注册章都要放到挂靠的企业,企业可以拿此去投标、去接工程等.

挂靠执业是监理师建造师的检测象执业.不挂章的后果是提高了企业资质,但增加了该企业所接建设项目的质量安全风险.又挂章直接增加了企业所承接工程项目的风险,危害是明显的.当前建筑业工程质量安全形势颇为严峻,监理师执业起了推波助澜作用.

2、监理、施工及建设单位互相通谋

监理单位和施工单位相互通谋并谋取经济利益,监理师对施工单位危害工程质量和安全的行为就视而不见,损害建设单位的利益.建设单位和施工单位相互通谋谋取经济利益,忽悠监理单位,给工程建设留下质量安全隐患.

3、监理、施工及供应单位关系复杂

由于监理单位、施工单位与建筑材料设备的供应单位存在投资关系、人事隶属关系或其他利害关系,因此监理师难以真正公正独立的履职,建造师在经济利益上会“胳膊朝里拐”.监理师会干扰建造师对建筑材料设备的安全性能和质量检查；建造师或者主动降低建筑材料设备的质量标准,或者放松放宽对建筑材料设备的检查检验.

4、总监理工程师兼任总监项目过多

监理单位总监短缺使得总监身价飙升.同时担任几个（有的远远超过法定标准）工程项目总监的监理工程师,往往对外交往应酬多、出差外地外国多,真正在施工现场的时间极为有限.有的总监甚至不知道自己还担任了哪个施工项目的总监,总监代表远远不能挑起总监的责任,质量安全管理中就出现空白和走过场.

5、施工项目负责人社交过于繁忙

有些施工项目负责人热衷于社会交际,打开社会关系.他们在施工现场工作时间很少,有的关键时刻也不在施工现场,质量安全隐患就自然不能及时发现,不能及时排除.今年7月住建部颁布《建筑施工企业负责人及项目负责人施工现场带班暂行办法》,规定“项目负责人每月带班生产时间不得少于本月施工时间的80%”.希望新规定能得到真正执行.

(三)监理与建造师质安意识薄弱

从《建筑施工安全事故案例分析》、《建设工程重大质量事故警示录》两书分析,由施工单位、监理单位承担责任的事故,因为他们的技术能力不足、技术水平不够而导致的占极少数.而质量安全意识不到位、管理措施不当、技术措施不到位的占绝大多数.

1、安全事故方面：上海的11.15火灾事件项目,施工单位违法中标,施工中转包和层层违法分包,无特种作业操作资格证的人员从事电焊危险作业,施工现场混乱,发现安全隐患未及时排除等,终于导致大火发生.安全事故不是因为技术能力不够,而是安全意识不足.

2、质量事故方面：1995年,上海奉贤贝港桥坍塌质量事故,原因是施工单位擅自越级施工,承包桥梁下部结构后,转包给私人承包施工.施工时偷工减料,弄虚作检测导致施工质量低劣.质监站在事故前检查施工质量后指出5个问题,要求弄清情况后再施工.施工单位对质监站提出的质量问题,既未进行检测,也未予答复而继续施工,导致大桥坍塌.

三、提升监理与建造师安全质量管控能力的对策

上海市监理师建造师队伍建设面临壮大队伍和提高素质的双重压力.

(一)壮大监理与建造师队伍,提供质量安全管理人才保障

1、把建造师执业资格考试改为每年两次

现行的建造师执业资格考试是每年一次.每年一次的执业资格考试制度至少有两个缺陷：一是部分当年考试没通过的考生,由于没有趁热打铁的机会及时再考,第二年的考试成绩则更差,再以后就可能放弃考试.二是他们“工作旺季”和“考试复习”正好发生在同一时段,由于社会就业压力大,考生就自然放弃考试转而工作,而这一等至少是一年,一年后由于种种原因也未必再考.建议建造师执业资格考试实行一年两考,可加快壮大建造师队伍,也给“应考者”更多的考试机会.实行若干年一年两考后,使得注册执业人员数量与社会需求基本平衡的后再恢复每年考一次的制度.

2、改进和沿用执业资格的“认定”方式

建造师考试执业资格中,“会考的不会做,会做的不会考”现象十分突出.不会考的人往往是年龄偏大,长期在施工一线工作,是生产和管理骨干,他们没功夫去复习迎考.弥补书面考试的不足或缺陷,可以借鉴“考核认定”办法.我国的土木工程师、电气工程师、造价工程师等都曾经适用过“考核认定”.

建议政府管理部门就建造师考试,能伴之于部分的“考核认定”方式,设定年龄或工作年限、工作业绩标准,对达到标准的人员,其部分课程可以用“认定”替代考试.这不仅能更好的鉴定出他们的个人执业能力,解决经验丰富但学历不高的矛盾,也是为社会造就更多的高级紧缺人才.

3、培育优质培训机构,提高考试合格率

当前监理师建造师考前培训市场是全开放的,但其副作用也是明显的.当下考前培训机构星罗棋布,虚检测培训宣传层出不穷.商业网站、咨询公司、大学内设的院系、基层政府部门、报刊杂志、工会技协都在办考前培训.由于办学资格没有门槛、办学过程没有规范、办学效果没有评价,监理师建造师的考试出考率在下降,考试合格率在下降中.

据近三年统计,上海市监理师出考率从92%下降到85%,合格率从39%下降到31%.优秀的考前培训机构最高合格率为45%,最次的合格率为6%.上海市一级建造师出考率从78.9%下降到70.0%,二级建造师出考率从82.7%下降到70.0%.一级建造师考试合格率平均在13.0%；二级建造师考试合格率平均在23.3%.优秀的一级建造师考前培训机构最高合格率不超过30%；二级建造师不超过35%.

建议政府有关部门用竞争机制遴选监理师建造师考前培训机构,淘汰一部分三无（无资质、无场地、无师资）培训机构,政府公布考前培训机构评优名单,使正规培训机构集中用好培训资源,提高考试合格率.

(二)建立以质量安全为核心的监理与建造师继续教育制度

2006年9月颁布的《注册监理工程师继续教育暂行办法》规定了必修课四项内容：国家近期颁布的与工程监理有关的法律法规、标准规范和政策；工程监理与工程项目管理的新理论、新方法；工程监理案例分析；注册监理工程师职业道德.选修课也为四项内容：地方及行业近期颁布的与工程监理有关的法规、标准规范和政策；工程建设新技术、新材料、新设备及新工艺；专业工程监理案例分析；需要补充的其它与工程监理业务有关的知识.

2010年11月颁布的《注册建造师继续教育管理暂行办法》规定了四项必修课内容：工程建设相关的法律法规和有关政策、注册建造师职业道德和诚信制度、建设工程项目管理的新理论、建设工程项目管理案例分析.选修课原则规定为：各专业牵头部门、各省级主管部门认为建造师需要补充的与建设工程项目管理有关的知识.

应该说这两个暂行办法的规定比较全面系统.我们认为,由于当下建设工程安全质量形势的严峻性,在未来若干年内,监理师建造师继续教育选修课内容应该突出建设工程“质量和安全”教育,包括质量安全管理的法律制度、技术及推广应用、职业道德教育.特别需要拓展见识,学习国际社会和发达国家对建设工程质量安全的管理制度和经验.通过继续教育提升监理师建造师的安全质量管控能力,从而提升整个建设工程管理水平.

(三)加强监理与建造师管理,降低建设工程质量安全风险

1、以施工项目为单位,设置监理与建造师配置标准

我国部门规章对建筑企业设置了注册执业人员配置标准,但没有建设项目注册执业人员配置标准.如《工程监理企业资质标准》和《施工企业资质标准》,对企业的各类注册执业人员设置了最低配置标准.2000年版的《建设工程监理规范》规定,“监理单位等必须在施工现场建立项目监理机构”,但对人员配置只有“监理人员应专业配套数量满足工程项目监理工作的需要”的原则规定,没有监理师配置的数量规定.2001版的《建设工程施工项目管理规范》规定,“项目经理部的人员配置应满足施工项目管理的需要”,但没有注册建造师配置的数量规定.

鉴于监理师建造师对工程质量安全的重大责任,建议政府部门在规范性文件中规定每个施工项目中的监理师、建造师的最低配置标准,规定项目经理部中分管质量安全的副经理必须是注册建造师.为了防止监理师建造师在同一个时间段内过多的在建设项目上,还要同步规定总监、总监代表、监理师、建造师的数量,以及在什么情况和条件下可以在多个建设项目上同时执业.

2、完善制度严肃执法,杜绝监理与注册

我国部门规章规定了监理师建造师申请执业注册的条件.2006颁布的《注册建造师管理规定》明确,担任施工单位项目负责人的应当受聘并注册于一个具有施工资质的企业.2006年1月颁布的《注册监理工程师管理规定》明确,取得资格证书的人员从事工程监理执业活动的,应当受聘并注册于一个具有工程监理资质的单位.但在实践中,检测受聘真挂靠十分张狂,公开标价,甚至还有专业挂靠怎么写作的机构和网站.

建议政府部门细化对监理师建造师“应当受聘于”一个监理单位或施工单位的规定,确认“挂靠”执业属于“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的”的无效民事行为,在制度建设上进一步杜绝挂靠执业的漏洞或缝隙.建议建筑行政执法部门提升监理师建造师注册执业的常态执法要求,没收个人挂靠的非法所得,对被挂靠企业给予必要的行政处罚,封杀挂靠现象.这样可以有效降低因“挂靠”给建设工程带来的质量安全风险.

结语

由于监理师建造师在建设工程质量安全管理中的核心地位作用,打造好这支队伍十分迫切,这需要立法部门、行业行政部门、行业执法部门的通力配合,需要教育机构、的协同作战.为了建筑业的明天不再有安全事故,今天我们要大声呐喊：加强加快监理师建造师的队伍建设.

责任编辑：张炜