刍议城市轨道交通建设

【摘 要】系统分析了国际城市轨道交通建设经验,研究了其融资结构和运营模式,在深入调查基础上,运用定量与定性分析方法,研究了中国城市轨道交通建设中遇到的问题,并对采用的投融资模式与运营策略给出科学建议.

【关 键 词】轨道交通建设模式可持续发展运营策略

中图分类号：TG333.7文献标识码：A文章编号：1009-914X（2013）35-269-01

一、国际轨道交通建设基本模式

1.巴黎模式

（1）轨道交通投资.巴黎地铁投资资本金比例平均在80%以上,资本金的主要来源是政府直接投入和市政当局设立的特别交通税（始于1970年）.在巴黎,所有拥有9名以上职工的雇主（由于政府认为雇主是公共交通最大的受益者）均要交纳特别交通税,并与雇主的工资总额成比例扣收.税收将专项用于城市交通设施的建设、维修以及支付融资成本.

（2）轨道交通运营.项目建成后,由大区公交公司统一经营.由于巴黎市地铁票价定位较低,票价定位以吸引客流为主要目标,票款收入与经营费用无法对冲,但巴黎的公交车盈利,公交公司以公交车的盈利补贴地铁的亏损,在此基础上实现财务的总体平衡.

（3）债务资金偿还.债务性资金的主要来源为银行贷款.巴黎政府设立专项建设资金（专款专用）,以确保地铁的建设投资和债务的偿还；采取大公交混业经营,以肥补缺,实现地铁经营的财务平衡.

2.模式

（1）轨道交通投资.城市轨道交通的经营主体从资本所有者的角度可以分为三类：民间资本、民间资本与国家或地方公共团体的组合、国家或地方公共团体.日本城市轨道交通建设资金筹措途径主要有政府补助、利用者负担（地方补贴）、受益者负担、发行债券与贷款五大类,其中贷款又分为日本政策投资银行贷款（政策性贷款,一般不超过总投资的10%）、无息贷款和商业贷款（不超过总投资的20%）.

（2）轨道交通运营.城市轨道的经营由资产的所有者认定,执行地区统一票价标准.为约束轨道交通的投资、经营与建设等行为,日本专门制定了铁路事业法和铁路抵押法,以保证投资及经营者的权益.地铁的经营虽然微有盈余,但不足以实现滚动发展.

（3）债务资金偿还.模式的特点是在、地方两级政府承担轨道交通的大部分投资的同时,受益者负担也是建设资金筹措的重要手段之一；票价定位相对较低,并且票价标准相对稳定,客运总量大,因而运营公司依然可以凭借客票收入实现财务平衡（不含贷款本息的偿还）.

3.香港模式

（1）轨道交通投资.政府在审批地铁规划时,将周边土地（政府对周边土地严格控制）开发权交给地铁有限公司.香港土地昂贵,而政府对土地拥有绝对的控制权,土地出让是通过公开竞拍的方式形成,并由监察部门监督拍卖过程,确保其公正与透明.地铁有限公司通过地产交易筹集到的资金,可以在很大程度上补充地铁建设的需求（香港地铁公司2001年底的负债率约为30%）.

（2）轨道交通运营.香港地铁票价是按照平衡经营成本反算而来的（香港政府赋予地铁公司确定票价的自主权）.由于香港地域狭窄,城市空间发展余地有限,市区道路堵塞现象较为普遍,而地铁站点布置密集,又可以提供快捷、舒适的通勤怎么写作,因此,虽然票价较高,但多数人还是形成了乘坐地铁的习惯.在2001年底,香港地铁日均客流量已达250万人次（香港地铁的票款收入占地铁公司总收入的70%）.香港地铁有限公司一直都保持着良好的盈利水平（资产收益率达18%）,并倚借其业绩,于2000年在香港联交所上市,开拓了一条新的融资渠道.

（3）债务资金偿还.香港地铁建设的债务性资金全部为银行贷款,地铁公司通过对香港政府给予的沿线土地及物业开发与经营收益作为地铁建设与偿债的主要资金来源；充分发挥地铁资源（周边土地、票款收入等）在项目建设与经营过程中的作用,并对其实行集约化管理；通过资源整合,实现建设目标和经营目标.

二、中国城市轨道交通建设面临的问题

（1）投融资主体和融资方式单一.目前,中国大多数建设城市轨道交通的城市都以政府出资成立的地铁公司作为轨道交通建设的主体,承担着全部城市轨道交通项目的投融资职能,本身融资能力有限.因为地铁公司掌握的资源较少,主要为所属城市的财政投资,城轨建设投资规模的扩大偏重于依靠增加银行贷款来实现,除北京、上海和广州等少数城市外,大多数城市继续扩大信贷融资规模的空间有限,融资能力与城轨建设资金需求有一定差距.

（2）城市轨道交通项目市场化运作程度低.城轨建设市场化融资的载体和窗口是符合现代企业制度的各类运营公司.城轨项目市场化融资是指由各类非政府投资主体以市场方式并服从市场规律进行城轨建设投融资的操作方式.城轨市场化融资的主要方式包括TOT、BOT、发行股票和企业债券与合资合作等.市场化融资以公司化运作为前提,因此,城轨建设的市场化程度与公司化运作程度密切相关.但目前,中国各城市采用公司化模式经营的城轨建设公司市场化运作程度尚低,拓宽融资渠道与扩大资金来源受到限制.

（3）城市轨道交通投资收益率较低.城市轨道项目普遍投资收益率较低,投资回收期较长.由于城轨项目的投资收益率普遍较低,一方面各地铁公司通过城轨收费回收投资并再投入城轨建设的资金周转速度慢；另一方面,非国有资本投资城轨建设一般要求回报率达到10%,对于投资收益率较低的项目,如果没有配套的优惠政策保证投资者得到合理的投资回报,吸引非国有资本与扩大融资渠道比较困难.

（4）存在资金链断裂导致的建成风险.各城市的轨道交通建设近期规划的实施需要5～10a的时间,多采用分段建设与分段运营的方案,这就要求有一条大额、长期、安全、可靠、高效的资金链给予保证,由于国家政策、改革、经济与资金面存在一定的不确定性,因此,初期设计的资金方案可能会出现一定或较大的调整,从而对全线能否如期建成与发挥整体效益形成一定风险.三、运营与发展战略

（1）近期建议.以财政投入为杠杆,广泛吸引商业贷款介入轨道交通建设；在条件成熟的情况下,利用市政府下属综合性投资机构的信用平台（或由市政府重新搭建融资平台）,发行企业债券,或委托信托机构发行信托计划,以降低项目融资成本；在条件成熟的线路引入递延式项目融资.

（2）远期建议.在轨道交通形成网络,国内投资市场发育成熟后,可利用已经成型的信用平台,加大债券发行力度；扩大信托发行计划数量和规模；对建成项目经营权进行转让；对新建项目普遍推行项目融资、固定回报等融资手段,降低政府投资比例.

①票务市场化.资本运作要求对票价放宽管制,政府应提供轨道交通指导票价,由运营商根据市场情况确定票价.国外地铁为了增加票务的收入,多采用灵活的票种最大限度地吸引客流量,主要包括不同的时间段采用不同的票种、不同的用户群采用不同的票种、旅游票、家庭票、团组票、周末票与节检测日票等形式.在票价方面则采用不同的优惠方式吸引客流量,包括月票、单次票优惠与团体票优惠等.②产权明晰化.对于已投入运营的轨道交通项目经营期进行转让,要做到产权明晰.经营者交纳租金后,承担轨道运营成本,并在经营期间根据需求购置车辆,但不承担项目负债,资产归属政府.经营期间,应允许经营者在不影响运营的条件下,对经营方式进行调整,并允许其在征得政府同意条件下,对剩余经营期进行再转让.③政府补贴.将来,为使存量资产更具备投资价值,政府还可以建立适当的补贴制度：在项目经营期间,如遇到不可预见灾害,使轨道项目经营收入明显下降,政府将根据统计数据,对经营者进行一定程度的补贴,以保证经营者的利益.政府补贴可以包括资金补偿、开发土地补偿与

特许经营权补偿等优惠措施.但是,由于轨道交通行业投资额大,回报低,社会效益高于经济效率的特点,项目本身不足以吸引投资者,因此,还应提供以下优惠政策.