人大代表专职化刍议

[摘 要]我国人大代表专职化的进程比较缓慢,对于专职化与化的争论也从未停止过.实现人大代表专职化,可以完善和优化人民代表大会的制度结构,促进人民代表大会更好的履行职能,行使权力.

[关 键 词]人大代表；专职化；规范化；职业化

[中图分类号]D62[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2014）03-0023-05

随着我国社会主义事业的蓬勃发展,中国特色社会主义政治制度在几十年的发展历程中取得了辉煌的成就,尤其是改革开放30多年来,我国的政治制度不断发展和完善,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,在政治制度的发展完善的过程中具有举足轻重的地位.近年来,随着社会的发展、经济迅速增长、大众传媒的迅速普及,使得公民参与政治的热情不断提高,因此,关于人大代表专职化和规范化的问题日益成为大众关注的焦点,实现人大代表的专职化和职业化是我国社会主义下一步发展的重要环节.

一、人大代表非专职化所引发的相关问题

现阶段,国家的经济在不断的发展,政治制度也必须随着社会的发展不断进步,非专职化的人大代表已渐渐无法适应国家发展对政治制度的新要求.当前,关于人大代表不履行职责、违法乱纪的负面消息频频出现,主要集中在3个方面.

(一)部分代表不履行职责

人大代表是我国权力机关的重要人员.然而,有很多代表没有意识到自身的责任重大,对待自身的工作马马虎虎,不能切实的履行自身代表的职责.譬如,缺席必要的会议、不能与选民进行有效地沟通、把代表作为一种工作,忙于自身的本职工作.

1.缺席必要的代表会议.某著名体育明星作为人大代表,在6年的时间里,5次请检测,也就是说,作为人大代表在6次应该出席的会议中只出席了1次,剩余的5次会议均缺席.从个案中我们可以看出,人大代表缺席人大的会议是很平常的事情,从媒体的新闻报道中得知,每年的人大会议,从中央到地方,都有一定数额的代表缺席会议.使很多议案不能得到充分的讨论和表决,人大会议的职能也没有充分的发挥.人大的工作主要表现就是开会,通过开会,代表们才能履行自身参与立法、提出议案、表决议案,实行监督的职责.参加必要的代表会议是人大代表履行其职责的最为基本的要求,而现实的情况则是,一部分代表不能履行自身的职责,由于自身的企业家、政府领导干部、或者高校老师、学者身份、其他职业的要求,二者发生冲突之时,多数人会选择自身的本职工作,因而,经常会出现人大会议代表缺席会议的现象.

2.缺乏与选民的沟通.根据我国的宪法规定,我国人大代表是由全国各地的广大选民通过直接选举首先产生基层的人大代表,再通过基层的人大代表选举产生上一级的人大代表,逐级选举最终产生全国人大代表.追本溯源,人大代表的权力是广大选民赋予的,人大代表的使命就是维护广大选民的切身利益,行使立法权是为了通过立法,形成法律制度,从而保护选民的根本利益.行使选举权是根据选民的要求,选举出能保护和满足选民利益的政府官员,行使监督权是为了保障政府权力部门不损害选民的利益,保护选民的利益.提出议案,是向政府部门反映选民的要求.人大代表行使自身权力和履行职能的一切前提是从选民出发,了解选民的真实愿望,了解选民的真实想法,因此,和自身所在选区的选民进行沟通是人大代表履行职能必不可少的活动.只有和选民进行频繁的沟通,才能深入了解广大人民群众的切实需要,才能在人大会上提出有价值的议案,才能真正的行使好自身的代表权力.

而现实情况则不尽如人意,很多代表是政府官员、企业家、高校的老师,以及著名的艺人、一线的优秀劳动生产者,他们平日里自身的工作繁忙,加上个人的精力有限,不可能既做好本职工作又很好的履行人大代表的职能,与选民进行沟通.因为深入社会基层进行调研,与选民进行沟通,做深度的社会调查是要花费大量的时间和精力,获得第一手资料需要费时费力,而后期对调查得来的数据和资料进行深度的分析和整理,从而形成有价值的议案,可供人大会议参考需要花费更多的时间和精力.此举必然与自身的本职工作发生冲突.权衡利弊得失,多数代表会选择自身的本职工作,而忽略后者,这就导致了人大代表缺乏与选民沟通的环节,最为典型的例证就是人大代表元老级人物申纪兰说自己多年来很少与选民进行见面和沟通.虽然是个案,但是足以看出多数人大代表内心里缺乏与选民沟通的意识,不愿意主动与选民进行沟通.人民群众不认识自己的人大代表,无法与人大代表进行有效的沟通,从而导致了人大代表在人大会议上不能提出切实有效、具有现实意义的议案.

3.不履行代表职责,忙于自身的本职工作.由于我国人大代表是非专职化,大多数代表是政府官员、企业家、一线的工作者,有一定社会地位和社会影响的公众人物,他们自身有自己的职业和工作,自身的事业发展,牵扯了本人大多数的时间和精力,诸如像刘翔为代表的运动员代表,要参加训练、备战各种形式的比赛,到国外各个赛场参加比赛,而国际比赛的时间不会因为中国的人大会议召开而停止,因此时常发生冲突,最终的结果就是舍后者而取前者.

(二)较低的政治素养引发公信力降低

随着大众传媒的迅猛发展,网络技术的日益普及,通过网络,各种信息飞速的传播,关于人大代表和人大会议的许多报道和消息频频地在网络上出现.由于改革开放三十五年来,我国社会主义政治的逐步完善与发展,公民对于政治生活的关注度日益提升,通过这些报道,我们可以得知,在现阶段,我国部分人大代表的政治素养很低,已经不能适应新阶段人民代表大会制度的发展,不能发挥好人大代表应尽的职责,主要体现在三个方面.

1.不检测思索的投赞成票.某著名主持人曾经在全国人民代表大会上说过：“我爱国,从不添乱,不投反对或弃权票.”以此来表明自己对国家大政方针的高度支持以及对祖国的无比热爱和忠诚.此言一出,引起了网上的热议,不少人对此给予评价.作为人大代表,无论是投赞成票还是反对票甚至是弃权票,都对国家的大政方针起着不同程度的决定和影响作用,人大代表手中的权是全国人民所赋予的神圣权力,代表着全国人民的根本利益,无论投什么票,赞成与反对,必须出于自身对于政治的深刻理解,基于对议案的深入分析.很多代表在人大会议上不了解议案,也没有足够的能力去分析议案,例如人大代表在会议上睡觉的报道出现,足以反映部分人大代表不具有相应的政治素养,所投的赞成票也是不检测思索,随波逐流.申纪兰作为全国人大代表的元老级人物,在历届的全国人大会议上,投的票大多是赞成票,类似的个案在全国各级人民代表大会频频出现,近几十年来,我国的人民代表大会上所通过的议案,均是接近于百分之百的赞成票高票通过.由此,足以反映部分人大代表政治素养低,无法判断议案的实用性和现实意义,由此可见,不能分析议案的人不能胜任人大代表一职,而此类代表的当选是对国家和人民所赋予的神圣的政治权力的亵渎.2.所提议案没有现实意义和实用价值.中国元、千元钞、女人节、男人节之类的名词看似出现在网络,而实际上都是出自于全国人大代表的口中,正如一句话所说,引起轰动的不一定是国家大事,也不一定是敏感话题,可能只是花边.每年一次的人大会议,作为国家重要的政治活动,应该讨论的是国计民生的大事,讨论的是关系13亿中国国民的生计问题,讨论的是中国未来几十年内发展的问题.而单单讨论一些鸡毛蒜皮的花边小事,实在是让人难以接受.作为困扰国家政治稳定运行的腐败问题,造成国家财政大量浪费的三公消费问题,作为滋生腐败的预算不透明的问题却没有在人大会议上被列为重要的议题,人大代表有对国家或地方重大事情做出决定的权力,这就是人大代表所拥有的决定权,如此重要的政治权力,决定着国家的大政方针的走向,关乎国计民生,代表们却在人大会议上提出一些无关紧要的问题,浪费了国家的重要政治资源.

3.公众舆论有份的发言.人大代表作为国家权力机关的重要组成部分,是国家权力的行使的代表,他的一言一行一举一动代表着地方各级政府的形象和公信力,作为全国人大代表,个人的一言一行代表着我国权力机关的公信力和中国的国际形象,其意义重大,而现阶段,全国人大会议也好,地方各级人大会议也好,一些人大代表在媒体面前的发言实在是低水准,有失于人大代表的身份和应有的政治素养,给国家的权力机关造成了负面的影响.例如,有人大代表曾经在全国人大会议上说过,全国人民生活的很幸福.此言一出,引起了媒体的轰动,我们知道,现在全国各地仍有相当一批人生活在贫困线以下,低收入的群体比例仍旧很高,公民的看病贵、上学难的问题以及偏远地区的受教育问题等等,都应该是国家着重处理和解决的问题,而这些代表说出这样的话语,很大程度上在于自身的政治素质低下,没有做深入基层从实际出发的调查,没有同基层的人民做深入而频繁的沟通,完全是闭门造车,异想天开.还有代表对于网络的问题做出这样的回答,认为网络应该被严格的控制,限制公民的上网权利,保证网络环境的净化.此言一出,同样引出热议,规范网络环境固然重要,但是如此武断和绝对的言论,实在让人难以理解.

二、实现人大代表专职化的现实意义

(一)公民权利得到真正的关注

实现人大代表专职化,人大代表必将人大代表的工作职责作为自己的事业,将大量的精力投入到人大代表的活动中,为得到选民的支持,必然与选民进行充分而频繁的沟通,通过沟通,公民的利益诉求实现了表达,人大代表继而将公民的诉求通过立法和议案的提出向政府表达,政府受人大的制约,在行使权力的时候必然会考虑到公民的利益诉求.另一方面,人大代表需要选民的支持,在人大会议上所提出的议案必然会考虑到公民的利益诉求,对于损害公民利益的决策会据理力争,甚至否决,从而,公民的利益得到了关注,公民利益也将受到法律的保护.

(二)真正的实现对政府权力的制约

人大代表实现专职化,作为专职化的人大代表,将不再兼任政府官员和其他的社会职务,因此,可使权力机关与行政机关得到了真正意义上的分离,掌握权力的官员与制定法律的人员得到限制与监督,权力将不再被滥用,腐败也将得到有效的遏制.

(三)国家决策更加合理科学

实现人大代表专职化,代表将由法学和政治学专业的人才担当,各学科的专家学者也将成为代表团队中的重要力量,人大代表的政治素养和知识素养将得到提升,人大代表个人的能力将大幅提升.继而实现国家立法和决策的科学化、合理化,避免以往领导人个人意志决定国家的运行方向,以往因为领导人个人决策的失误导致国家重大损失的悲剧也将减少甚至不再出现.

三、推进人大代表专职化措施

(一)优化人大代表人员组成结构

1.学历及文化素养.人大代表,是国家权力机关的组成人员,对于国家政治的运行有着重要的作用.随着近年来,世界的高速发展,科技与知识的时代的到来,做好参政议政必须要具备一定的知识储备和文化修养.更为重要的是政治知识和政治素养的具备.对于未来加强人大代表专职化的建设以及提高人大代表的工作能力,在学历文化方面应该做到以下三方面：首先,学历的硬性条件规定.在上世纪50-60年代,由于我国国民的受教育程度普遍底下,对于人大代表的要求相对较低,人大代表普遍文化水平低下,对于政治专业知识掌握甚少,对于人大制度的发展极为不利,改革开放以来,情况有所好转,但是与发达国家的立法机关的人员文化素质相比仍有很大的差距.随着近20年来我国教育的发展,尤其是高等教育的发展,法学、政治学、管理学等相关专业的发展,我国的政治人才已经达到了一定的规模.基于现阶段的国情,我国在人大代表选举的过程中,可以将学历限制在大学本科以上,作为基层的人大代表,接受过国家的正规高等教育是最基本的条件.高层的人大代表可以将学历限制在硕士或者博士,对于相关的领域有充分研究.其次,专业的限制.改革开放以来,我国的理工科和经济学科相对发达,在人大机构的人员组成中相关专业的人员比例较高,但是,作为国家的政治机构,政治和法学专业不容忽视,因此,在人大机构的人员组成中,应该调整专业比例,政治、法学专业占据重要的比例.最后,作为人大代表,代表着国家的政治形象和政治威信应该具有一定的规范,因而,在人大代表上任前,应对其进行相应的培训.

2.政治参与热情.参与政治活动不仅仅需要政治素养和政治专业知识指导,更重要的是对于政治有兴趣,有参与政治的热情.对于政治有热情的人才能花费时间和精力去研究国家的政治,关心国家的政治生活,能够到基层调查实际情况,与选民进行沟通.只有有政治参与热情的人大代表才能在人大会议上履行代表应有的职责.因此,在人大代表的选举中,对于没有政治参与热情的代表应该进行裁撤,给予有参政热情的人更多成为人大代表的机会,让更多有政治热情的人参与国家的政治生活.

3.专家学者在相关问题上的绝对表决权.在新中国成立初期,20世纪50年代,我国兴建三门峡水库,对于水库的设计方案是经过全国人大代表进行表决通过的,当时大多数的人大代表所选择的是苏联专家的方案,只有水利专家黄万里作为人大代表则是极力反对苏联专家的方案,他坚持自身经过实地调研,考察黄河实际状况后所设计的方案.但是由于绝大多数的代表选择苏联专家的方案,最后水利专家黄万里的否决票被毋庸置疑的否决.20几年之后,事实证明,苏联专家的方案不符合中国的实际状况,国家每年投巨资弥补当时三门峡水库建设时出现的设计弊端.由此案例我们可以得出一个结论,人大代表全体表决问题在相关领域是行不通的,对于国家的重点工程建设,诸如水利、桥梁、高铁、航空航天等专业性极强的领域内出现的问题以及相关决策,非本专业专家和非从事该专业的人员是无法做出有力的判断,盲目的赞成与反对只会造成巨大的损失.因此,在相关专业领域内问题的决策应该由专家组成的人大代表团体进行商议和表决,直接拿出最佳的方案,无需经过全体人大代表表决通过.4.调整社会各阶层的人员比例,降低政府官员比例.我国人大代表的选举是按照各阶层人员的比例进行选举的,全国人大代表当中有相当数量的先进工人代表、农民代表等尽管作为某个阶层的先进人物和代表人物,就其本身的政治素养而言无法很好的履行代表应尽的职责.相比较于美国历史悠久的议会制度,州议员与联邦议员大多数为律师所担任；而最早开启代议制的英国,议会的成员大多是有政治学和法学学术背景的政治精英所担任.因此可以说,能代表某一阶层利益的人大代表不一定是该阶层的成员.我们的人大代表应该让更多的法学、政治学精英以及各领域具有一定权威的专家来担任.与此同时,减少人大代表的数量,有利于提高人大会议的议事效率.另一方面,政府官员在这些年来占据人大代表席位的数量相当可观,不利于人大代表专职化的进行.首先,由于政府官员自身的事务繁多,常常是无暇顾及人大的事务,无法全身心履行代表职责.其次,作为政府官员,由于中国传统官本位文化的影响,他们的存在往往影响着人大的决策走向,其他代表往往因为顾忌其官员的身份而不敢畅所欲言.为了更好的发挥人大的功能,应逐步减少政府官员的人数,降低政府官员的比例,直至权力机关与行政机关分离.

(二)加强人大代表职业化建设

1.人大代表是职业,而非政治荣誉.随着社会的发展,我国政治制度的逐步完善,我们应该清楚,人民代表大会制度是我国的权力机关,人民代表大会是我国重要的政治机构,人大代表是我国掌握权力的人员,代表着人民的利益,是替广大人民行使权力的代表.人大代表专职化是当今中国的一个不可逆转的趋势,因而,人大代表作为一项职业,就必须有严明的职业标准、职业性质、从业要求.不能因为个人所取得一定的荣誉、为国家做出突出的贡献而授予人大代表的身份.我们应时刻清楚,人大代表是与政治相关的职业,不是政治荣誉.

2.人大代表职业道德建设.人大代表作为一项与政治相关的职业,就必须有相关的职业道德,以约束人大代表的行为,促使人大代表更好的履行其政治义务.依据人大代表的工作性质以及权力的重要性和社会影响力,人大代表应该具备三方面的职业道德作为底线.首先,人大代表在任职期间应该按时参加人民代表大会的每一次会议,不得缺席.在人大会议上积极参与议案的讨论,并且提出有现实意义的议案,不得做沉默的代表.其次,人大代表在平日里就积极与选区内的选民进行沟通,随时掌握选区内的实际情况,了解选民的真实意愿,对选区内的不法现象进行监督并向有关部门反映,随时监督选区内政府机关的行为.第三,作为人大代表,应该保持良好的社会形象,做到不违法乱纪,不做有伤社会风化的事情,保持良好的道德形象,在公众媒体上发表的言论应该慎重斟酌.

3.对人大代表实行监督与问责制度.任何权力如果失去了有效的监督就会造成权力的滥用,最终损害的是民众的利益,人大代表作为权力机关的组成人员,同样需要对人大代表的权力进行有效的监督,对于人大代表不履行应尽的义务还需要对其进行问责.关于人大代表的监督与问责,有三方面需要建构.第一,司法机关应对人大代表的行为是否守法进行监督,如果发现人大代表有违法乱纪的行为,司法机关应在第一时间对其进行制裁,如果违法犯罪行为成立,在追究法律责任的同时,取消其人大代表的资格,根据事实情节,限制其参选人大代表的时间.第二,选民与大众传媒对人大代表有监督的权力,选民可以根据人大代表平日与选民沟通的状况,为选民反映利益所需的情况,选区内集体,对本选区的人大代表进行评价,对于不负责的人大代表,选民可集体罢免.大众传媒可以对人大代表的行为,人大会议的进程,议案的讨论,议案的决策进行实时深度的追踪报道,以达到对人大代表监督和施压的作用.第三,对于人大代表通过的议案和选举出来的政府官员,如果发现议案在实施的过程中损害了民众的利益,造成了国家的经济损失.对于选举出的政府官员,在任上有贪污腐败、违法乱纪的行为,应对相应的人大机关和人大代表实行问责,人大代表应负相应的连带责任,此举可促使人大代表在表决的时候仔细斟酌,在一定程度上避免胡乱、盲目的投赞成票.

(三)完善人大代表选举制度

1.完善基层人大代表直选制度.基层人大代表选举是人大代表制度运行的基础,基层人大代表的素质在一定程度上决定着省级人大代表和全国人大代表的素质.因此,基层人大代表的选举不容小视.对于基层人大代表的选举应做到以下三点,以完善基层人大代表的选举.首先,明确选区范围,城市应以街道社区为基本单位,农村应以村为基本单位,在选举人大代表的前期,各地基层政府应大力宣传,使选区内居民了解人大代表选举的相关事宜,包括人大代表的选举程序,选举规则,人大代表的条件限制.选区内居民根据相应的规则,自愿报名参选人大代表,各地机关应根据相关规定公平公正的进行筛选,确定最终的候选人.其次,候选人到选区与选民进行沟通,争取选民的信任,使选民真正的了解人大代表候选人的真实情况.第三,以基本单位为基础,各基本单位在有关部门的组织下进行直选,增加候选人的名额,实行真正的差额选举.最后汇聚基本单位的选票,选举出基层人大代表.

2.优化高层人大代表间接选举制度.高层人大代表在这里主要指市人大代表和省人大代表以及全国人大代表,根据规定,规定每个地方的人大代表名额,根据条件筛选出具备选举人大代表的资格,同时根据基层人大代表的意愿,确定出最终的人大代表候选人名额.随后,各地方的媒体应该介入,在选民与代表候选人进行沟通了解的时间内,对人大代表候选人的相关情况进行滚动播放,使选民能够广泛的了解人大代表的基本状况,人大代表候选人在媒体进行公开发言,通过大众演讲增进选民与代表的实际距离.最终,在基层人大代表选举上一级人大代表的同时,应征求选民的意见,使上一级人大代表能够通过基层人大代表与民众有所联系.

3.网络互动.现今,网络技术的发展,网民的数量增加,微博、论坛的发展,使得网络上的互动愈来愈频繁,人大代表候选人可通过个人的微博、论坛与选民进行互动,通过网络技术,了解大众的真实意图,使民众了解人大代表的自身状况.网络在一定程度上限制较少,环境相对自由,网民可以在网络上畅所欲言,作为人大代表的候选人可以通过网络表达自己的心声,彼此间相对自由的交流可以增进代表与选民之间的距离,既减少了成本,也达到了候选人与选民进行沟通的目的.

责任编辑宋桂祝