机关行政调解规范化模式的构建

提要我国正处在经济体制变革,社会结构变动,利益格局调整,思想观念变化中,社会矛盾多发,严重危及社会的稳定、经济的持续健康发展和人民生活水平的稳步提高.机关作为维护社会稳定的重要力量之一,承担着化解社会矛盾的艰巨任务.机关行政调解是化解社会矛盾的重要手段.在机关执法规范化的背景下,应通过机关行政调解专门化,明确机关行政调解范围,规范行政调解的程序,赋予机关行政调解一定的效力,确立调解无效和调解救济制度来完善机关行政调解制度.

关 键 词机关；行政调解；规范

作者简介邹俊（1978年—）男,江西学院治安系讲师,硕士,研究方向为学.（江西南昌330103）

本文系江西学院院级课题“基层机关行政调解规范化问题研究”项目编号：2012YB016阶段性成果.

一、引言

当前,我国正处在经济社会全面发展、各种利益关系调整变动时期.在这种大的社会变动当中,各类社会矛盾凸显,危及到社会的稳定、经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高.为化解社会矛盾,促进社会和谐,以构建“民事调解、行政调解、司法调解”为主要内容的“大调解”机制正在不断探索中.目前民事调解和司法调解取得的成绩较为突出,而行政调解比较薄弱.2010年11月9日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责,建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用.”

作为以维护社会稳定为基本职能的行政机关——机关,一方面自身处于维护社会稳定的第一线,承担着化解社会矛盾的艰巨任务；另一方面,机关正在不断推进和加强执法规范化建设.在这种大的背景下,研究机关行政调解规范化问题有其重要的意义.

二、机关行政调解的意义

机关行政调解,是指为解决在社会管理过程中出现的民事争议和部分行政争议,在机关的主持下,依据国家法律法规、原则和精神,在自愿的基础上,通过说服教育,促使争议当事人友好协商、互让互谅,达成协议以解决争议的活动.在当前社会转型时期,机关行政调解有其重要的意义.

(一)机关行政调解有利于化解社会矛盾

当前我国正处在经济社会高速发展,体制机制不断调整构建当中,制度的变迁不断冲击着各个利益阶层,社会矛盾和纠纷频发.机关作为维护社会稳定,保障经济发展的重要力量,其行政调解有利于构建和谐社会,促进矛盾和纠纷的解决.与私力救济相比,机关行政调解更有权威性和信服力.近年来机关的规范化建设、和谐警民关系建设以及“大走访”等活动的开展,以更加亲民的形象让人民群众感到温暖,使得机关在进行行政调解过程中,更容易得到认可.

(二)机关行政调解有助于我国怎么写作型政府的构建

党的十七大就明确提出建设怎么写作型政府.随着现代的发展,人民的权利意识不断提高,政府从“守夜人”角色向为社会提供全方位怎么写作转变,以人为本、执政为民,行政调解是政府为社会公众提供便捷的方式来解决纠纷的怎么写作,打破行政机关以行政命令等方式解决纠纷的管理模式,强化了协调和怎么写作精神.机关行政调解为人民群众提供低成本、便捷的解决矛盾纠纷的途径,丰富怎么写作型政府的内涵.

(三)机关行政调解有利于民众的法律与权利意识的培养

机关在调解过程中,通过法制教育和引导,使人民群众在法律的框架下,互谅互让,达成调解协议,解决纠纷.这种依据法律法规、非行政命令的协商调解方式,使争议方在机关的教育引导下,充分发表意见,明辨是非,促进人民群众法律意识与权利意识的培养.

三、机关行政调解面临的主要问题

(一)机关行政调解范围不统一

根据《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》有关规定,机关可以调解处理的有因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的；对交通事故损害赔偿的争议,当事人可以请求机关交通管理部门调解；机关在侦查阶段对刑事案件的民事赔偿是可以调解的.《机关行政案件程序规定》对治安调解的适用范围进一步明确,并明确规定机关不得调解结案的情形.

行政调解实践中,一方面基于“其他适用调解处理更易化解矛盾的,可以调解”这一规定.为了提高办案效率,节约行政资源,导致行政调解扩大化.如在调解交通事故处理中,有的办案民警扩大交通事故损害赔偿争议的调解事项,对交通事故的裁决和处罚也进行调解；少数办案人员徇私枉法,对于重伤害的刑事案件等明显不属于调解范围的案件,当作治安调解处理,来代替行政处罚或刑事处罚.另一方面,对于属于机关行政调解的适用范围的争议,当事人自愿要求机关调解,但少数民警不愿花费精力进行调解,以种种借口、理由甚至威胁,让当事人自行和解或要求他们直接向人民法院起诉,这样做损害机关的形象,破坏人民和人民的血肉联系,导致机关的公信力的下降,影响极为恶劣.

(二)机关行政调解程序没有规范统一

《机关行政案件程序规定》规定,调解处理案件,应当查明事实,收集证据,并遵循合法、公正、自愿、及时的原则,注重教育和疏导,化解矛盾.这一规定比较模糊,在实践中缺乏可操作性.尤其是长期以来,“重实体、轻程序”的思想在机关比较严重,民警中普遍程序意识不强,行政调解程序不规范,主要表现：一是对行政调解案件不立案登记,尤其是对当场调解并履行的案件调解处理后,不进行立案登记.导致大量案件流失,同时行政调解无法受到监督考评.二是调解的过程中,不向争议当事人告知调解的法律依据,以及双方的权利、责任.在调解过程中,以胁迫方式要求争议当事人达成协议,造成调解的社会效果不好.三是调解过程中对调查取证不重视,要求双方都退让的“和稀泥”做法,在一定程度上造成无法查明案件事实,调解一旦不成,难以做出处罚,导致矛盾激化.四是不做调解记录、调解终结书,行政调解书的格式不规范统一.调解协议书内容多种多样、格式极不规范统一,调解书中用语不严谨、规范等.（三）缺乏高效的行政调解方法

行政行为的重要价值取向之一是追求效率,争议当事人之所以要求机关进行行政调解,在于能够利用行政资源,尽快解决纠纷,并且长久以来,对政府、特别是机关的权威性和依赖性的存在,当事人容易接受其指示、建议、决定.但在具体实践中,由于缺乏有效的调解方法,存在行政调解的时间过长.办案民警由于自身缺乏人生阅历,社会经验不足,对当地的风土民情不了解,语言表达能力欠缺,难以使用易让当事人接受的言辞化解矛盾,缺乏调解的基本素质.在调解时急于求成,调解方法简单、不耐心听取当事人陈述,不能因人、因案而异劝导说服提出切实合理的调解方案,造成调解过程无果而终.或因调解过程简单、方式粗暴引起当事人的抵触情绪,反而降低了调解的成功率.

(四)调解达成的协议不具有强制执行力

实践中存在当事人在行政机关调解下达成调解协议后又不履行调解协议的情况,导致矛盾的进一步激化,机关的威信降低.主要原因在于当事人在调解中没有慎重考虑就签订调解协议,当出现新情况后导致对协议产生不满而不履行；也有一些机关在调解过程中强迫当事人调解,调解协议不能反映当事人真实意思；另一方面,行政调解协议缺乏强制性.《治安管理处罚法》、《道路交通管理法》规定,调解书生效后不履行的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼.由于调解协议的法律效力没有强制执行力,当事人容易不履行而导致诉讼程序的提起,这不利于提高行政执法效率,提高执法成本,挫伤了民警行政调解积极性,不能很好达到化解矛盾、平息纠纷的目的.

四、机关行政调解模式的规范化构建

(一)机关行政调解专门化

行政调解不同于其他类型的调解制度,主体是各级机关及其工作人员.为了保证调解的公正、公平、合理,当事人愿意接受,应明确专门的调解人员,将行政调解工作专业化、职业化.调解人员应具备较高的素质,包括具有高度的政治责任感,对工作的热爱,愿意真心实意为人民怎么写作,具备相关的专门知识,熟练掌握国家法律法规,语言表达能力强,通晓当地的风土民情.机关应注重行政调解人员的培养,这种培养实质上是多维度,全方面的综合人才的培养.行政调解工作档案化,对于一些经典案例要及时总结并加大宣传力度,建立专门的考评体系.对表现突出、人民满意的调解人员,应当加大表彰力度,在职务晋升、福利待遇方面给予倾斜.

(二)明确机关行政调解范围

为避免徇私舞弊、滥用职权、怠于行使职权,应明确规定行政调解纠纷的适用范围,给民警在调解过程中指明方向,有效开展行政调解工作.机关行政调解的范围应适度,虽然机关的宗旨是全心全意为人民怎么写作,但警力是有限的,调解范围过宽而机关又做不到,反而不利于正确发挥调解的功能.机关行政调解范围应限定在因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为；处理交通事故中,对交通事故损害赔偿的争议；机关在侦查阶段对刑事案件的民事赔偿是可以调解的.

纯粹的行政纠纷、严重的治安案件和刑事案件不能由机关进行行政调解.对于普通民事纠纷,如社区民警在履行职务的过程中,辖区内的居民向其反映并寻求解决的,机关有义务给予指导或帮助,通过与人民调解和司法调解的衔接,达到化解纠纷的效果.

(三)规范行政调解的程序

机关在行政调解中,既要注重实体正义,也要注重程序正义,严格按照程序进行.目前对于机关行政调解的程序现行的法律法规没有详细的规定,只在《机关行政案件程序规定》涉及到调解应遵循自愿原则、调解的次数以及要制作调解协议书,对行政调解的程序规定过于简单.笔者认为,程序正义与实体正义同样重要,要让正义以看得到的方式让当事人知道.机关行政调解应设定的程序有：一是立案受理程序.根据当事人自愿原则,机关经过实质审查,对于符合机关行政调解范围内的争议,机关应当立案受理,并以书面的形式,让争议方签字同意机关行政调解.二是调查取证程序.通过调查、收集、审查和运用证据证明案件事实,结合当事人和调解参与人所陈述的事实作出完整的证据链.查明案件事实,固定相关证据,分清纠纷责任,理清损失情况等,为行政调解做好准备.三是告知程序.启动调解程序后,机关应向当事人告知调解的权利义务和法律后果,调解所依据的法律法规,以便当事人决定是否用调解方式处理和接受调解后果.如当事人涉及未成年人,应当通知其父母或监护人到场.四是调解实施程序.明确调解时间、地点、参加人员,在调解实施的过程中,保证当事人充分的陈述权,在必要的时候,对损失额可以进行鉴定,但鉴定的费用由提出鉴定当事人承担.在当事人意见基本一致的基础上制定调解方案.五是调解协议的达成.当事人经调解达成调解协议的,机关制作调解书,确认其合法性.调解书加盖调解机关的印章,主持人、双方当事人签名或盖章.调解如不能达成协议,应制作调解终结书,结束调解程序.六是案卷存档.行政调解的整个过程应记入笔录,调解协议随案卷存档.对于损失的赔付数额无争议,当事人同意当场给付的,机关可以简化程序、进行当场调解.最后,为解决久调不决的情况,应明确规定调解期限和次数.在《机关行政案件程序规定》或《行政处罚法》中明确机关调解处理治安案件的期限及调解次数.以机关正式组织第一次调解为准,调解应在十五日内完成,鉴定期间不包括在调解期限内,调解不超过两次.

(四)赋予机关行政调解一定的强制力

依据现行的法律法规,机关所做的行政调解靠当事人的自觉履行,没有强制执行力,这极大地降低机关调解的积极性和当事人的参与性,容易损害机关执法的权威和执法资源的浪费.

行政调解制度的核心在于行政调解协议法律效力,为了保证机关行政调解的权威性,促使当事人履行调解协议,应明确调解协议的法律效力.行政调解属于诉讼外调解,所达成的调解协议均不具法律上的强制执行力,但调解是当事人真实的意思表示,调解协议对当事人应当具有合同约束力,在当事人之间起到法律的约束作用,除非调解协议存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解等瑕疵.在调解协议未得到履行,当事人向法院起诉时,应可以直接作为法院裁判案件的依据.从长远来看,在时机成熟时,对于特殊领域的调解协议,比如对侵害人身的医疗费用赔偿的协议,应赋予法院审查确认其效力后直接申请强制执行的效力.

(五)确立调解无效和调解救济制度

为了贯彻自愿、合法的调解原则,保障当事人的合法权益,监督机关依法行使行政调解权,应确立调解无效和调解救济制度.根据行政调解实践,应当明确具备下列情形之一的调解无效：1.以欺诈、胁迫、趁人之危等方法违背当事人自愿原则,进行调解或达成调解协议的无效；2.违反法律、行政法规强制性规定的；3.损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的；4.以合法形式掩盖非法目的的；5.机关调解人员与案件有利害关系应当回避而没有回避的,或者有索贿受贿、徇私舞弊、枉法办案、滥用职权的行为.当事人有证据证明调解具有以上无效情形之一的,有权要求机关撤销或废止调解协议,并要求重新调解或作出行政处罚.对损害赔偿调解书,义务人还没履行的,停止履行；已经履行的,义务人可向人民法院提起请求返回财产的民事诉讼.