行政生态学视阈下优化工商行政执法环境

点赞:29168 浏览:132829 近期更新时间:2023-12-21 作者:网友分享原创网站原创

[摘 要]行政执法活动是工商行政管理部门履行职能的主要手段,而这种行政执法行为的开展是在一定的环境下进行的,优化工商行政管理执法环境是新时期工商行政管理部门为了更好地履行职能而提出的新的目标和要求.行政生态学主张政府与其生存的生态环境之间存在互动和动态平衡,强调行政环境对行政职能、行政体制、行政行为等具有重要的作用和影响,为工商行政管理执法环境的优化提供了理论依据.针对当前我国工商行政管理执法环境的现状进行了深入分析,指出了当前工商行政管理执法环境政府在行政执法体制、制度、法律、执法对象、执法人员等方面存在的问题和不足,在此基础上,按照行政生态学的理论要求提出了相应的对策建议.

[关 键 词]行政生态学;工商行政执法环境

[中图分类号]F203.9[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2013)02—0048—04

当前工商行政管理部门存在诸多执法不到位、执法力度不强甚至执法难以推进等问题,既受到来自于如法律、体制的影响,也受到来自于执法对象、执法队伍的制约.为了有效提升工商行政管理执法效能,优化工商行政管理执法环境,既是重要目标又是现实选择.在当前我国公共行政改革实践和行政生态学理论的影响下,工商行政管理执法环境的优化已成为当代工商行政管理改革的重要方向.行政生态学为优化工商行政管理执法环境研究提出了全新的思路和发展空间.本文基于行政生态学,结合当前我国工商行政管理执法环境的特点,在指出当前我国工商行政管理执法环境中存在的问题的基础上,试图对工商行政管理执法环境的优化进行了有意义的探索.

一、行政生态学视阈下工商行政执法环境的特点

1.工商职能的直接关联性

行政生态学认为,任何行政行为,皆受经济结构、政治架构、符号系统、社会、文化等环境因素的影响.如果想了解行政行为,就必须要了解公共行政与其环境之间的关系.工商行政执法环境的特殊性在于工商行政执法环境与执法职能之间具有较高关联性,而且执法职能对执法环境有决定性作用.工商行政管理部门履行维护市场经济秩序这一特殊职能更多的是通过“一线执法”来实现的,工商行政执法中需要面对的经济结构、政治架构、符号系统、社会、法律等环境因素对执法活动有着更加直接的影响.从行政生态学视角来看,生产力的发展水平、社会经济结构及其运行机制是影响工商行政执法最主要的生态环境因素,工商执法中所能利用的经费、物质以及信息等资源,其中经费资源更是其他资源的基础,经费的供给或获取方式以及经费的充足与否,是实现工商行政职能的决定性保障因素,这与马克思主义“经济基础决定上层建筑”的基本原理是一致的.而行政体制架构、法律制度直接影响甚至决定工商行政管理的地位、权力关系和运作程序以及保障职权的获取、经费拨付以及相关职能部门配合度.价值观、道德状况和精神文明的程度等符号系统对工商行政管理部门及其执法人员的执法观念及行为产生日益深刻的影响;此外,工商行政管理部门执法人员的素质及人力资源的利用程度,直接影响着工商行政管理执能的发挥.在当前经济社会高速转型的形势下,政治环境、经济环境、法律环境以及执法理念等环境的变化趋势对工商行政管理职能的实现程度更为直接和快速回馈到社会.

2.构成要素的复杂多样性

工商行政管理执法环境是指直接和间接地影响工商行政执法机关、工商行政执法人员及其执法行为与方法等一切影响行政执法效能的内部和外部各种要素的总和,本质上是执法主体、执法客体、执法依据、执法体制文化等多种因素共同相互作用的综合体系.工商行政管理执法环境的复杂性主要体现在环境构成要素的多样性上:首先,从法律法规、政策等执法依据来看,当前我国80%以上的法规属于行政法规,80%以上的行政执法权赋予了行政部门.据不完全统计,从1979年到现在,全国人大及其常委会颁布的法律中,工商管理方面的法律、规章多达200种,其内容涵盖了登记管理、市场监管、商标广告监管、公平交易、合同交易和消费者权益保护等各个方面.其次,行政生态学认为,在现代社会结构高度分化下的工业社会里,存在着各种代表不同社会利益的功能性的社会组织,并且有着不可或缺的重要性,对公共行政的模式产生不同程度的影响.从社会组织及执法对象而言,工商行政管理执法对象市场主体类型不仅有个体与私营经济,国有集体企业、联营企业,还有外商投资企业、外国企业常驻代表机构等.市场监管的领域不仅包括有形市场,还有电子商务等无形市场.此外,如“人情—面子—关系网”这样一种极有分量的中国传统观念和意识形态对于工商行政执法均具有重要的影响.工商行政管理部门执法活动中所面对的政治的、经济的、文化的和社会的等各种环境要素往往是相互交织,关系错综,这就使得现实中的工商行政管理的环境变得复杂多样并难以确定,由此也导致提高了工商行政执法效能的艰巨性.

3.环境主体的差异特定性

行政生态学认为,在不同国家、不同地区主体之间的行政环境存在明显的差异,且具有特定的特征,工商行政管理执法环境的特定性也决定其执法活动的特定性.一种情形是,因不同行政辖区、不同层级的工商行政管理执法环境在具体部门中呈现出特定性,工商行政管理部门的执法活动也不尽相同,具有自身特定性;另一种情形是,即便是对同一执法活动,因各地不同的经济环境、文化环境和社会环境的影响,可能导致表现出自身的特定性.由环境的特定性在一定程度上也决定了各工商行政管理部门特有的执法模式与执法特色,同时,这种特定性也使工商行政管理执法活动的功能发挥和执法手段等始终处在环境变化的过程之中,例如政府职能的调整必然带来工商行政管理职能定位的变化,依法行政进程的加快将对工商行政管理的执法手段和方式的变化提出进一步的要求.

二、当前我国工商行政管理执法环境中存在的问题

1.行政执法体制与制度缺陷

当前我国政府职能划分中一些痼疾给现行的政府职能部门履职实践带来了困难与障碍,如目前我国工商行政管理部门实行“条块结合,以块为主”的行政体制,在这一双重管理体制下,各级工商行政管理部门的行政执法权也受到了双重的制约,实际中往往由于工商执法与地方政府的某些利益存在不一致甚至是冲突,极易导致地方政府部门对工商行政管理部门的行政干预,个别地方政府以片面的发展观代替监管,提出了诸如“先发展、后规范”,“要开放、先放开”等“经验”,往往要求工商行政管理部门要从支持地方经济发展的角度放宽准入,降低门槛、简化手续,需要报上级部门审批的项目要变通处理,对其它地方不能上的项目,工商部门要开绿灯.这些要求直接影响了工商行政执法的公正性和严格性,工商行政执法的力度不可避免地被大大弱化,致使工商行政管理部门难以有效履行市场监管和行政执法的职能.此外,由于当前我国监管和行政执法体系的不完备,一方面导致了工商行政管理部门与其它专职执法机构,如质监、卫生、商检等部门职能重叠,执法范围模糊不清,加之各职能部门间配合力度偏弱,由此引发了管辖、执法交叉与错位,某些领域的重复执法现象层出不穷.而另一方面由于执法行政体制的不健全致使出现了监管的盲区和空白地带,由此严重影响政策和法律的贯彻.另外,当前在实际中很多工商执法部门并没有完全按照“收支两条线”的要求,实行的还是“以收定支,收支挂钩”的经费保障制度和办法,由此直接或者间接性导致不少基层工商行政执法部门不是将主要精力放在抓执法工作上,而是想方设法能罚则罚,尽可能多罚来“创收”,在一定程度上制约了工商行政执法效能的提升.2.执法依据的冲突与不健全

从工商行政执法依据本身来看,虽然目前我国工商行政管理法律、法规和规章多达200种,却没有一部统一的规范工商行政执法的完整基本立法法典,相关法律内容不完备,与工商行政管理相关配套的法律体系尚未形成.如目前规定工商行政管理部门有行政强制措施权的法律法规仅有《商标法》、《产品质量法》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《无照经营查处取缔办法》等有限的几部,而在查处危害较大的违法行为时,对当事人转移财产、拒不履行行政处罚以及拒不作证、拒绝接受询问、对行政执法机关查询复制证据不予配合等行为缺乏有效的约束手段.而有关工商行政处罚尚无统一的程序法,相应的处罚依据又分散于各实体法律法规中且条款有时互相矛盾,互相抵触等.从执法依据的发展性来看,现行许多工商法律法规与我国目前的经济发展程度不相适应,在当前经济全球化、市场统一下的社会经济生活中,出现了许多新的不正当竞争行为,而在市场经济发展的初期,制定《反不正当竞争法》并没有随着市场经济的发展而修改和完善,致使许多新情况、新问题在《反不正当竞争法》中并无明确规定.从执法依据的严密性和严肃性来看,很多工商行政管理部门执法所依据的法律规定比较抽象、过于原则,可操作性不强.如对按照《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院310号令)规定达到追诉标准的案件,行政机关是否可以先予处罚,各种观点莫衷一是,实际操作中又各有差别,影响了行政执法的严肃性,没有体现法律的公正、公平原则,进而造成执法效果不佳,在一定程度上制约了工商职责的履行,因而极大地降低了政策有效执行的可能.从执法依据的新旧衔接与兼容的角度来看,目前有关我国工商行政管理新旧法规并行甚至互有矛盾,例如《个人独资企业法》、《合伙企业法》与《私营企业暂行条例》之间,《公司法》、《公司登记管理条例》与《企业法人登记管理条例》之间的有关规定都有不一致之处.

3.多元社会沟通网不利影响

行政生态学认为,多元化社会是低度动员和低同化的社会,存在不同的思想、多元的价值观、不同层次的社会文化水平.多元化社会一方面会限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围;另一方面它也会抵消政府责任和对公意的尊重,这一现象直接妨害政府制定政策、执行法令的功能.行政生态学认为,在现代社会结构高度分化下的工业社会里,存在着各种代表不同社会利益的功能性的社会组织,并且有着不可或缺的重要性,对公共行政的模式产生不同程度的影响.当前我国正处于经济社会的双重转型期,工商行政执法相对人员素质参差不齐,社会文化水平层次差异较大,相当部分的执法对象主体不知法懂法,对相关政策不理解,守法经营意识不够,自我管理能力差,并对执法活动具有抵触情绪,甚至有暴力抗法的现象丛生,致使工商行政管理的政策与法律的贯彻难度加大,成为制约提升工商行政执法效能的一大瓶颈.此外,行政生态学认为社会舆论的力量等社会沟通网是否畅通直接影响到一个社会的和谐程度,而现实中作为“第四种权力”包括电视、杂志、报纸、期刊等新闻媒体由于发布广告需要在工商行政执法机关进行备案或审批,可能出于“人情”和自身利益的考虑,而对工商行政执法不能全面深入行使舆论监督权.同时近年来,我国工商执法部门已经设置了“12315消费者投诉”、开通了“局长”,设立了“局长接待日”等,但是实际在工商行政执法中存在人民群众的投诉渠道常常是堵塞不通的,导致有的投诉没有实效性的结果,加之被投诉人的打击报复,投诉成本变高等问题,导致违法行为并没有得到有效遏制.

4.执法人员外在困境与不足

行政生态学认为,一个国家的沟通网络是否畅通,会直接影响公共行政的运行过程,而执法主体是使整个社会相“沟通”的重要手段之一.同志也曾说过:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素.”工商行政执法人员是工商行政管理的主体,是影响工商行政执法的关键因素,特别是处于一线的工商行政执法人员的执法条件较差、执法环境复杂,且在工作中承担着规范监管和维护市场秩序的任务,责任重大,而实际中工商行政执法人员相应的工资薪酬、福利待遇均处于较低的水平,且在升迁方面处于劣势地位,其经济地位和社会地位都处于窘迫的状态,很多一线工商执法人员还是深陷于执法谋生的消极状态,加之专业化程度较高的工商行政执法工作要求和执法人员自身的不足,在一定程度上容易使其产生心理压力过大的困扰.这在很大程度上造成了部分工商行政执法人员的不满,引发了其执法行为中问题丛生:一是执法态度不够积极.部分工商执法人员在查处违法行为中,态度消极,稍遇困难就会畏缩不前,轻言放弃,其执法效果大打折扣;再有,部分工商执法人员存在“冷、硬、横”以及“门难进、脸难看、话难听、事难办”的蛮横态度,由此引起了工商执法的公信力降低,影响了执法效果;还有部分工商执法人员采取消极态度执法,往往出现拖延执法甚至在执法中造成了错、缺、越位等现象.二是对有关法律、政策、法令等执法依据存在认知不足和理解不够透彻、执法能力不足的现象.由于有的执法人员的文化知识不足和理论政策水平较低,在工商执法现实中,往往存在认知偏差甚至曲解工商行政执法依据,由此造成了不同程度上的执法不力的情况.三是执行方法失当,不能适应形势发展的需要.当前我国工商行政执法所面临的执法环境是一个政治、经济、科技、文化等各个方面不断加速变化和变革的时代,新情况、新问题层出不穷.行政生态学认为,行政系统随着行政环境的变迁而改变,但目前我国工商行政执法过程中,仍有很多执法人员的执法能力和素质并没有跟上外部环境的变化而与时俱进.在当前工商执法中,工商行政执法人员往往采取了简单甚至是千篇一律的执法方式方法并在工作中不注重调查研究,未能制定出因地、因时制宜的执法方式方法,相当一部分工商执法人员的执法能力尚不能适应这种不断变化的监管形势.

三、行政生态学视阈下优化工商行政执法环境的对策建议

1.优化工商执法的体制与制度

优化工商行政环境,首先是要改革目前工商行政管理体制内部的组织结构和权力结构,实现横向管理部门综合化,基于工商行政执法在系统内部岗位、人力等资源、执法领域等优势以及快速、高效的执法活动特点,按照“大部制”要求,即将相同、相近的职能进行融合,业务范围趋同的机构相对集中,并合并成一个较大的部门,实现综合监管,将最大限度地避免工商、质监、卫生防疫、物价等部门的职能交叉、政出多门、多头管理以及重复设置造成的资源浪费和推诿扯皮现象,形成执法的合力,共同维护市场经济秩序.同时,在执法阻力较大的地区争取各级领导的支持,在体制上应当要合理划分各级工商行政管理机关的监管权限,强化基层的监管执法职能,解决层级过多、管理程序复杂、执法效率缓慢,实现纵向管理执法的扁平化.与此同时,扁平化管理为工商行政管理的执法活动提供制度性支持,使工商行政管理机关在行政执法中遇到干扰和阻力时能够知难而进,秉公执法,摆脱地方保护主义的影响,保证国家法律法规在实施中不被扭曲、不走样.此外,积极的政府财政支持是工商行政管理政策与法律执行到位和高效的重要前提,特别是要注意加强基层执法机构的执法办案经费的财政支持、对基本装备经费以及主要基础设施维护等重点支出项目经费的保证,以适应执法工作的需要.由此,工商行政管理部门可以使工商部门从繁重的“筹晌”工作中解脱出来,专司行政执法职能,其行政执法效能必然会有所提高.2.逐步健全完善工商执法依据

行政生态学认为,各种法律制度是进一步具体化、规范化的“政治准则”,也就是政治法典,而政治准则主要是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则,是社会政治符号系统中不可或缺的一个要素.工商行政管理部门作为行政执法机关,执什么样的法对提高其执法效能有直接密切的关系.首先从立法环节上,要根据适应不断变化的形势要求,法律要进一步明确工商行政管理部门的行政执法权力地位及其权力的法律效力,并规定其权力运作与监督,实现法律从整体上的完整,真正使工商行政管理的执法活动有法可依,切实为工商行政执法的高效提供保障;同时,从法律适用的角度,应该杜绝法律法规之间自相矛盾,防止政策的总目标和子目标之间的相互冲突,逐步细化目前在基层粗线条的政策与法律;政策与法律的不成系统性和可操作性差,无疑会给基层的行政执法者带来执法的不便而影响到行政执法效率.行政生态学中符号系统的核心是指对行政及其活动产生影响的各种观念因素,其在于公民以什么样的理念来对待公共管理以及公共行政,当然也应包括行政执法.作为法律与政策的执行者,各级工商行政管理机关也需要不断从执法实践中总结经验教训,加强调查研究,探索职能履行中所执行的法律法规的成功之处和缺陷所在,及时向上级机关和立法机关提出立法、修法建议,为法律与政策的完善建言献策.

3.注重沟通网构建和谐执法环境

行政生态学认为,政府的政策与计划也在很大程度上必须依赖社会组织的协助合作,并依靠其为自己怎么写作,由此实现公共行政的目标.当前我国公众和各种社会组织对工商行政执法的影响作用主要包括两种情况:一是对工商执法人员不作为或乱作为行为的监督;二是不法业户,为工商执法提供线索.这两种影响对于提高工商行政执法效能具有重要的作用,基于此,工商行政执法部门应该积极利用公众和各种社会组织对其的影响作用.一是采取多种形式不断切实公开的政务信息,不断创新完善工商行政执法机关的网站,及时全面地公开工商行政管理执法人员的姓名、职务、监督以及工作时限等等,积极获取人民群众的协助合作,实现工商行政的目标.二是通过建立健全违法行为的“阳光”制度,并不断增强和公众以及执法对象的互动.如可在工商执法部门的网站上进一步完善匿名违法行为的栏目与机制,不断加强对“报而不理”的监督,对内容、处理结果要及时公开,实行“阳光”,充分发挥社会监督的威力.与此同时,恰当的执法方式方法也是极其重要的,正如同志曾说过:“有了正确的方针政策,如果在工作方法上疏忽了,还是要发生问题的”.按照行政生态学的要求,工商执法人员在执法活动中若能改变目前依然尚存的收费处罚型、管制型等执法方式,转向实行“柔性执法”的执法方式和法制规则型、怎么写作型工商监管方式,工商行政执法机关的行政执法活动必然能得到公众和监管对象的理解和配合,工商行政执法中暴力抗法等情景将会更少地发生,工商行政管理机关在行政执法活动中必然能够适应环境,有利于实现提升工商行政管理效能的目标.

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4.提升素质加强执法队伍建设

执法人员队伍是工商行政管理执法效能的主体性影响与制约因素,加强队伍建设应当从以下几方面入手:一是建立体现人性的薪酬体系对于工商执法有很大的激励作用.工商行政管理部门必须遵循市场的法则,坚持工商行政执法发展与尽可能满足执法人员物质利益的需要同步,应该按照便于强化职位的责任和贡献的要求,实行分配公平公正并体现足够成长空间的薪酬体制,同时要进一步深化工商行政管理部门人事制度改革,建立与绩效挂钩的灵活工资制度,在工商行政执法人员的工资结构中应加上绩效工资部分,突破分配上的平均主义,以此来吸引并激励人才.始终要坚持以人为本,以执法人员的成长为本,,切实从执法人员的需要出发,对有突出贡献的执法人员,在工商系统内津贴发放、职称晋升、住房分配、医疗待遇等方面予以重点保证,注重提高执法队伍的工作热情,稳定他们的工作情绪.二是注重加强思想政治工作,制定科学的人事管理制度,完善行政监督机制,充分调动各级工商行政管理人员的积极性,在鼓励干部充分发挥自己的特长和作用的同时,要切实加强对各级工商行政执法人员的监督,以制度保证行政效能的提升.三是要不断加强对工商行政执法人员的法律知识和业务知识的培训,鼓励工商行政执法进行自我培训.工商行政执法人员素质的提升,有赖于不断地学习.工商行政管理部门对其执法人员自然负有培训的责任,并将这种培训制度化和规范化,将严格执法、规范执法的水平作为岗位职责和岗位纪律加以落实,强调专业化与综合化的结合,与此同时,更应鼓励该执法人员进行自我培训.引导即通过建立和完善有关的制度,营造浓郁的学法用法氛围,建立各级各类学习型组织.当然这种软环境不会一蹴而就、自然而然地形成,它有赖于工商行政管理部门制定的符合自身实际的各项规章制度,诸如奖惩制度、薪酬制度、晋升制度等,以此促使工商行政执法人员产生奋发上进的动力,进而促进良好学习氛围的形成.支持各级工商行政管理部门为其执法人员营造良好的学习条件,为执法人员的自我成长和发展提供一些有益的帮助.


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〔责任编辑:陈玉荣〕