非营利组织管理体制对我国事业单位改革的

【摘 要】国务院在2011年3月出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》.指导意见确立了坚持以人为本,把提高公益怎么写作水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点,而我国事业单位的现状是在管理体制上很大程度依然沿袭旧的体制,改革依然困难重重,阻力巨大.本文正是试图探究国外非营利组织的管理模式,思考解决我国事业单位吃大锅饭,没有劳动积极性的问题,如何改进现存体制,如何提高事业单位的公平与效率问题.

【关 键 词】非营利组织事业单位改革管理体制

现代市场经济国家的治理架构是由政府、市场（企业）、非营利组织组成的.在我国从计划经济向市场经济转型的过程中,政府原来所承担的部分社会职能要逐步交给社会,由企业和非营利组织来承担.我国事业单位与西方的非营利组织在社会职能上虽有重合也不尽相同,事业单位是从计划经济中走来,在改革大潮中也是改革较为迟滞的一个,但事业单位也承担了非营利组织的一些社会职能,指导意见明确了我国事业单位改革的公益性特征,也更加明确了我国坚定走向现代市场经济国家的改革方向,西方国家非营利组织管理体制对我国事业单位改革便有了更加明确的启迪意义.

1.政府与非营利组织的关系

传统的“统治”观念中,政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者,而现代治理理念认为,公共治理的主体是多元的,非营利组织也是重要的治理主体.一个良性的治理结构,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,不同主体要形成一种良性的伙伴关系.在理念上,非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性,又能形成良好的合作.那么,这一原则在具体实践中如何体现?政府和非营利组织应当如何分工定位、互补互促?

我们看看英国做法对我们的启示.1998年,英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》,这只是一个备忘录性质的协议,但它是政府和非营利部门共同协商达成共同签署遵循,是二者关系的基本原则和行为依据.

协议确定了政府和志愿及社会部门在发展和执行公共政策和怎么写作方面的互补关系,并且确认了政府在促进志愿及社会部门在国家生活各个领域活动的重要作用（志愿及社会部门）对于建立公平和包容性社会的共同目标具有重大意义.

协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的责任.其中,政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助,并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统,每年对协议的实施情况进行评估.相应地,志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与怎么写作对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估.

2.非营利组织的内、外部监督管理体制

非营利组织作为治理结构的重要主体之一,对其的监督管理,以及组织内部的管理体制,对非营利组织的良好运作和作用的实现具有重要意义.

第一、与法律制度框架相应的对非营利组织的管理机构.各国的法律结构不同,对非营利组织管理的侧重点不同,管理机构也不尽相同,但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范.美国的非营利组织管理模式是较为典型的过程控制.

日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企画厅负责一般非营利组织的登记注册,文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册,对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范.

英国的慈善管理委员会机制引起人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注,美国也有意学习这一机制,希望借鉴到美国国内.英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机制,它统一负责非营利组织的登记注册,并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督.1993年颁布的一项法律赋予慈善管理委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助、执行.慈善管理委员会在5位委员指导下工作,其中1位委员长、2名法律委员、1名会计、1名志愿部门代表,都是经公开选拔,由内政部任命的.慈善管理委员会是英国政府的一个特设机构,不隶属于任何部委,也独立于任何党派和政治权力而存在,向法院而不是政府部门负责.这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用.

第二、社会监督机制.各国有不同的监督管理制度,但社会监督均是一个不可替代的机制.在现代国家中,政府及官员被认为对公众负有“责任”（Accountability）,从而延及到各种公益机构的公共责任.非营利组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待.这使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励.所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用.

公共责任包括四个方面：财务责任,即对资金正当使用的责任；过程责任,即正当的作为和工作程序；项目责任,即对效益负责；优先权责任,即怎么写作对象的相关性和适当性.

与此相应的,还需要有媒体的独立和舆论监督.

第三、与非营利组织特性相适应的一系列组织制度建设.在西方,非营利组织与企业和其他组织一样是自然发生、生长的过程,在国家法律制度框架内构建起一套自己的管理机制.如一致的人力资源管理与流动机制,独立的财会、审计制度,票据体系,人员在社会中统一的保险、社会保障体系等.这些制度使非营利组织融入整个社会结构和法律框架之中.

3.研究国外非营利社会组织对于我国事业单位改革的几点思考

通过对国外非营利社会组织的基本属性、社会功能、监督管理体制的研究,可以得到一些对我国事业单位改革及经营管理方面的启示和借鉴.3.1重新确立政府与事业单位的关系,确保事业单位的独立性.

西方非营利组织的独立性非常强,人们一般认为它们的资金来源相对独立于政府,但美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示,非营利组织的平均收入来源政府资金占比例约40%到50%,换句话说,政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的.非营利组织开展的活动多为公益活动,它们所提供的基本上属于公共物品,这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责.正是因为这样,政府要把一部分资源提供给非营利组织.

而我们的担心在于政府提供这样的财政支持的方式是否会影响到非营利组织的独立性.根据许多国家的实践,政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持,同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的较好的机制.

中国于2002年6月颁布了《中华人民共和国政府采购法》.采购法指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式.政府采购,尤其公开招标的方式,应是非营利组织获得财政支持的重要渠道,但在目前的实际运行中,大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象.

因而,在政府采购的进一步实行中,有必要认识到非营利组织是政府采购的重要对象,政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则,这才能有利于非营利组织发展和社会公益事业的开展.

3.2健全法律制度、强化监督管理体制.

我们作为大陆法系国家,比较重视集权管理和法律条文,但也应当借鉴英美法系的外部监督环境构建.当下,我们的法律制度也有待完善,应当随着公司治理制度的完善,进一步健全和完善非营利组织的法律制度.

3.2.1健全法律制度,强化外部监督机制

我国有必要借鉴英美法系国家营造适宜非营利组织发展的法律制度和宽松环境,努力减少非营利机构登记和活动方面的法律及其它限制.因为,从英美等国非营利组织发展状况可以看出,法律制度环境是影响非营利组织发展的重要因素,其宽松程度影响着非营利组织活动及活跃程度.研究表明,法律制度和环境较为宽松,公民有较大自由结社的权利,民间组织活动空间较大,对非营利组织的限制较少,较适宜非营利组织发展；反之,法律制度较多和限制较为严格的国家,民间组织活动的空间和自由度较小,非营利组织的发展就受到限制.

3.2.2建设法人治理结构,强化内部监督机制

理事会是非营利组织治理的核心机构,由于我国非营利组织法规的完备性远远跟不上经济社会发展的步伐,使得非营利组织的理事会治理没有发挥应有的作用,没有形成健全的理事会责、权、利的平衡机制.同时非营利组织的监事会没有发挥出应有的作用,应该明确监事会运行的程序和规则,借鉴公司治理比较成熟的议事准则来实现非营利组织监事会的职能.

3.3完善非营利组织的治理环境

政府在非营利组织治理环境建设方面负有不可推卸的责任,尤其在当前非营利组织发展存在制度障碍的情况下,政府面临着非营利组织的规制环境和管理体制的改革.我国非营利组织的政府规制环境主要包括了非营利组织的外部法律环境和行政环境,二者都存在着限制和阻碍非营利组织发展的因素,影响了非营利组织的治理结构的完善.随着社会的发展,非营利组织在社会中的作用越来越突出,政府应逐步转变对非营利组织的认识,改革双重管理体制,在进行监管的同时积极扶植非营利组织的发展,简化非营利组织登记注册的手续,将多数的非营利组织纳入法律框架体系进行有效的规范管理.