我国海上石油开发环境污染之法律救济

【摘 要】康菲渤海漏油事故是有史以来我国发生的最大一起海上石油泄漏事故,它距美国墨西哥湾发生的特大漏油事故仅一年,但此次事故的发生、演变及各方的应对表现,与美国墨西哥湾漏油事件形成了强烈的对比和反差.凸显了我国海上石油污染监管和法律救济机制的严重滞后和缺失,也再一次提醒我们：我国海洋石油开发中环境污染的有效救济问题亟待改善.

【关 键 词】康菲渤海漏油；海洋环境保护；法律救济；完善

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)05-079-02

伴随着我国经济的持续快速增长,海洋石油资源的开发和利用已经成为未来经济发展的必然选择.然而对海洋石油开发中可能带来的巨大环境污染如何进行有效救济,一直没有引起相关部门和国人的重视,渤海湾漏油事件的发生,再一次为我们敲响了警钟,也提醒我们：现阶段海洋石油开发中如何对环境污染进行有效救济的问题,已经到了刻不容缓必须解决的地步.

一、我国海上石油开发环境保护机制存在的缺陷

渤海湾漏油事故各方在事后的应对表现,与美国墨西哥湾漏油事件形成了强烈的反差.各方对渤海湾漏油事件的消极应对,根源仍在于我国海上石油污染监管和法律救济机制的缺失.

(一)海洋环境污染监管机制乏力

监管主体地位不对等,环保部是部级单位,国家海洋局是国土资源部下属的二级管理局,地方政府更有省、地、县之分,发生重大海洋环境污染之后如何协调配合?法律并没有明确规定.渤海湾漏油事件发生后,只有国家海洋局不断简单、重复地听取报告、通报,缺乏科学、有效、系统的应对措施,凸显了我国重大溢油事故应急反应机制存在的巨大漏洞.

(二)法律救济体系不完善

由于海上溢油的巨大环境风险,美国专门制定了1990年石油污染法,建立起精巧、复杂的法律救济体系,其核心机制是财务保证制度、强制责任保险制度、严格责任制度、责任限制制度、石油污染信托基金制度等,对如何有效避免重大溢油事故以及事故发生后责任方的义务,如何进行有效救济,充分保护受害人的合法权益,尽快恢复海洋环境提供了系统的法律依据.在此基础上,建立起刑事处罚、行政处罚、行政协调、民事赔偿、基金补偿、民事诉讼、公民诉讼等相结合的完善救济体系,为公民、民间团体、政府机关运用法律武器维护经济权益、环境权益、公共利益提供了便捷、充分的法律救济渠道.我国并没有制定专门的石油污染法,没有建立起针对海上石油泄漏污染的特殊法律保护机制.发生石油泄漏事故后,只能依据民法、侵权责任法、海洋环境保护法等一般法寻求法律依据,且现有法律法规仅规定了刑事处罚、行政处罚和民事赔偿,而没有建立公益基金制度、公益诉讼制度,保障机制不充分.由于海上漏油事故对沿岸居民经济权益和生态环境侵害的普遍性,大多数国家均建立起完善的公益诉讼制度,允许相应的国家机关、社会团体以及公民向法院提起公益诉讼,用于维护社会公共利益.由于我国在公益基金制度和公益诉讼制度上的空白,导致在发生重大海上石油泄漏事故时受害人和生态环境受到的巨大损失和伤害往往无法得到及时、充分的赔偿.

(三)法律救济力度不够

我国《海洋环境保护法》仅规定了20万元以下的处罚幅度,这相对于石油开发企业每年上百亿元的利润实在是九牛一毛,难以起到任何警示作用.同时,这种处罚方式,缺乏与污染程度、违法程度之间的联系,导致行政处罚缺乏力度.对于污染民事赔偿的范围,美国1990年《石油污染法》规定了6大类：清污费用、自然资源损害费用、不动产或个人财产损失、生活用途、利润和赢利能力、公共怎么写作.我国法律并没有关于海上石油污染民事赔偿范围的规定.

(四)法律规定过于原则

虽然《刑法》、《海洋环境保护法》规定对造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的,依法追究刑事责任.但究竟造成多大数额的损失方构成“重大损失”、石油是否属于“放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”,法律并没有明确规定.因而,重大海上石油泄漏事故的刑事责任追究很难准确合理的运用.

二、我国海上石油开发环境污染法律救济机制的改善建议

中国已经成为世界第二大经济体,开发和利用海上油气资源对于解决我国日益严峻的能源紧张问题意义重大.然而,在致力于开发海洋油气资源的同时,我们也必须高度警惕海上油气资源勘探、开发可能带来的巨大环境污染风险.这次的渤海漏油事件即是一次灾难,也是我们重新开始重视解决海洋环境污染问题的起点.建议相关立法机关尽快制定和出台专门的《石油污染法》,全面、系统地建立起适合我国国情的污染救济体系.主要措施如下：

首先,应明确环保部在海洋环境保护上的核心职能,建立起以环保部为核心,统筹协调国家海洋局、国家海事局、国家渔业局以及地方政府的联合监管体制,明确各部门相应的权利和义务.其次,建立国家级的防海洋石油泄漏应急机制.最后,政府机关应依法及时充分披露信息.墨西哥湾漏油事件中,为了保护公众利益和有效处理漏油事故,美国联邦政府设计了专门的救助网站(RestoretheGulf．gov),该网站为公众提供全面的漏油事件信息.①反观渤海漏油事故,政府机关反应迟钝,信息披露不及时、不充分,损害了公众的环境知情权.

强制责任保险和财务保证制度是行之有效的风险预防制度.国务院2011年10月17日发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》,明确提出“健全环境污染责任保险制度,开展环境污染强制责任保险试点”.所谓环境污染责任保险,就是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险.②这种保险机制中,排污单位向保险公司预先缴纳一定数额的保费；保险公司则根据约定承担赔偿责任,对于排污单位事故给第三人造成的损害,直接向第三人赔偿或者支付保险金.③环境责任保险在保障环境受害人权益得到充分及时赔偿的同时,合理分担了环境污染企业的经营风险,获得了各国的支持.海上石油开发风险巨大,一旦发生石油泄漏,便可能造成灾难性后果.因而,我国应立即开展对海上石油开发强制责任保险制度的试点工作,合理防范和分担巨大的海洋环境污染风险.

(三)加强海洋环境污染的法律救济体系建设

第一,通过制定新的司法解释,明确重大环境污染事故罪的相关法律构成标准.对于构成本罪的“重大损失”、石油是否属于“放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”等予以明确,对于“后果特别严重”的情形予以细化,为本罪的司法认定和责任追究提供坚实的法律基础.第二,加强行政处罚的力度,提高处罚标准.第三,建立完善的民事赔偿法律体系.在法律中明确规定民事赔偿的范围,明确各种损失的评估机构、标准、程序等.在举证责任分配上适用举证责任倒置,被告在因果关系、免责事由上负有举证责任.

环境公益诉讼即公民或者法人(特别是环保公益团体)出于保护公益的目的,针对损害公共环境利益的行为,向法院提起的环境公益之诉,④我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告资格的认定都限于“与案件有直接利害关系”,这就限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体对环境公益提起诉讼.对于民事环境公益诉讼,应放宽原告诉讼的资格限制,赋予公民提起公益诉讼的资格.同时,应建立起公益诉讼的配套制度体系.

注释：

①王慧.中美海上石油泄漏应急机制的比较研究[J].中国政法大学学报,2011(3)85.

②万鄂湘.建立环境公益诉讼制度推进生态文明建设[J].新华文摘,2009(11).

③别涛,王彬.环境污染责任保险制度的中国构想[J].环境经济杂志,2006(11).

④别涛.中国环境公益诉讼的立法建议[J].中国地质大学学报(社会科学版),2006.(11).