信访听证的治理逻辑

【案例】

“我有话要说”

2012年2月,湖南省湘潭市纪委出台了《湘潭市纪检监察信访听证暂行办法》,被称为湖南省纪检监察系统出台信访听证制度的“首例”.近日,湘钢原职工于永军携带有关资料,来到湘潭市纪委信访室,就自己被原所在单位解除劳动合同一事申请信访听证.于永军成为湘潭试行纪检监察信访听证制度以来,提出“信访听证”申请的第一人.

根据媒体发布的信息,“今年48岁的于永军（化名）,1985年进入湘潭某大型企业下属分厂工作,并签订了劳动合同.1998年12月,他因涉嫌倒卖国家文物被警方刑拘,1999年1月被依法取保候审.在此期间,于永军不能正常上班.2002年5月14日,他申请转入劳务市场,后来被企业解除劳动合同.于永军对此不满,先后向湘潭有关部门提出申诉,并状告原‘东家’,但法院以证据不足,要补充材料为由被驳回.他至今认为,在自己取保候审期间,企业解除与他的劳动关系是违法的.”

根据《湘潭市纪检监察信访听证暂行办法》,湘潭市纪委在审查他提交的资料后,认为于永军申请听证的事项有两方面：一是企业解除与他的劳动合同是否违法,二是市人社局在答复过程中是否不作为,这属于可以信访听证的范围.

【解读】

治理“疑难杂症”

陈潭（广州大学公共管理学院教授）

湘潭市纪委信访室副主任刘连生介绍,本次信访听证沿用的是法院公开审理模式.举行听证时,信访双方当事人或委托人、调查人要就争议的事实进行公开的辩论与质证.

实行“公开辩论”的湘潭市信访听证制度,旨在解决信访“疑难杂症”.于永军便是一名“老户”,此前已多次,直到今年5月份获得信访听证的权利.

信访工作历来是政府工作的一道难题,面临着直接处理与群众的利益关系,“疑难杂症”则是各地信访的通病.

为了将矛盾在基层得到有效化解,2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了《信访条例》,该条例首次将“听证”应用于全国信访领域,并自2005年5月1日起实行.《信访条例》第三十一条规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证.听证应当公开举行,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实,分清责任.”

实际上,将听证应用于信访领域并非层面的“创新”.恰恰相反,信访听证源于地方政府部门的实践创新.

早在90年代末,我国一些地区和部门开始将听证引入信访问题的处理,最初主要是针对老户长期缠访、信访问题久拖不决,后来逐渐向其它领域扩展,纳入信访听证的事项不断增加,解决了一批信访疑难问题.

1999年,河南省计划生育系统开始实行疑难信访案件现场听证制度,2000年湖北省县信访办开始推行信访听证制度.随后,河北、江苏、甘肃、吉林等省的一些地区也陆续开始探索利用举办信访听证会的形式处理疑难信访问题.2003年4月18日,吉林省信访局就长春市居民李艳春的问题及处理情况召开了信访听证会,这是全国首次由省级信访机构主持召开的信访问题听证会.随着实践经验的积累,信访听证制度逐步走向规范化和制度化,并通过立法予以确认.2002年7月26日修订公布的《甘肃省信访条例》第31条开全国先河,首次在行政法规中确立了信访听证制度.2003年5月,《吉林省信访听证暂行办法》正式下发全省试行.

各地在信访方面引入“听证程序”的创新,最终在国务院通过的全国性行政法规中得以确认.自此,“信访听证”正式成为专门性行政法规中的提法.此后,各省区市陆续颁布省级《信访条例》,明确了信访听证的“听证范围、主持人、参加人、程序等”.一些信访频度较高的部门,例如环保、政法等行政机构,也相继出台了适合本部门的“信访办法”.

湘潭市纪委信访室主任石海燕介绍,之所以推行信访听证,目的就是维护当事人合法权益,充分尊重群众的知情权、陈述权、申辩权,让信访更透明,更具公信力.

【纵深】

信访“三变”

吴晓林（中南大学公共管理学院教师、编译局博士后）

从目前各地信访形势及创新手段来看,相关部门在处理群众利益诉求的工作态度和工作方式上有着明显的变化.给予群众表达的权利与渠道、安抚情绪、协调利益等等让被动“截访”成为主动“接访”.

在以往,由于行政机构操作的封闭性及行政部门、人员之间的推诿,导致信访过程中办事效率低下,甚至不公正,很难切实反映民意；再者,某些民众的反映越界或不合理要求,使官民之间的矛盾不断出现.这种情况下,在信访中引入听证制度则让信访过程由神秘转向一定的公开与透明.

2005年国务院出台的《信访条例》对于保障信访人权利、确定各级政府部门责任、推进信访工作制度化、法制化建设等方面做了积极的探索.尤其是在受理过程上的一些规定,引起了人们的关注,“信访听证”就是其中重要的一条.那么,在信访过程中引入“听证”环节,究竟有什么作用?

近年来,随着基层矛盾的增多,越级和重复给政府带来压力.为了维护社会稳定和减轻上级政府压力,一些地方政府不断给下级下达指标任务,甚至在政绩考核时实施“一票否决制”.在这种“刚性维稳”的迫力下,基层政府被迫采取“盯死看牢”的“截访”手段,而“信访听证”的引入,无疑是正视现实,从被动“截访”走向主动“接访”的一个体现.

尽管人们对信访现象有所耳闻,但是由于基层政府对户“以堵为主”的处理方式,使得大多数公众被隔绝于信访过程之外.信访的个中滋味和遭遇只有当事人才能真正体味.针对信访工作的疑难重症开展“信访听证”,实则是将信访工作从“后台的冷处理”搬到前台,借由公众的关注形成一个较为开放的“处理平台”.在情、理、法交融的开放平台中,信访人有权陈述事实和理由,提出自我诉求,受理部门公开处理意见和依据,双方互相质询、辩论、协商,公众、第三方进行公开监督评议.涉事当事人、媒体和公众从质疑中回归理性,从“信息屏蔽”走向“平等参与”.从这个意义上而言,信访听证和公开辩论的引入,推动了信访工作的处理方式由“堵”向“疏”转变.