对依法治教的

【摘 要】依法治教是依法治国方略的重要组成部分,开展依法治教工作对于推进教育领域法治化建设具有重要意义.通过阐述依法治教内涵,剖析依法治教工作存在的现实问题,并结合学生管理实践,论证了推进依法治教工作的几点举措：教育立法需要“良法”之治,教育执法需要“规范”之治,同时要构建和完善教育法律救济机制等.

【关 键 词】依法治教问题思考

依法治教是依法治国方略的重要组成部分,开展依法治教工作对于推进教育领域法治化建设具有重要意义.2003年,教育部印发了“关于加强依法治校工作的若干意见”,提出学校根据法律和国家的有关规定,建立健全学校教育教学制度,对违反法律、法规规定的学校管理制度和规定要及时修改或者废止；完善学校保护机制,依法保护学生权益；建立校内学生申诉制度,保障学生申诉的法定权利.2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020)》,从教育改革和发展全局的高度,对推进依法治教、依法治校、建设现代学校制度做出了全面部署.笔者在阐述依法治教内涵的基础上,剖析了依法治教工作存在的现实问题,并结合学生管理实践,从三个方面论述了推进依法治教的举措.

依法治教的内涵

依法治教的“依”,即依据、依照的意思.依法治教不能理解成“以”法治教,即把法作为治理工具,这样就与法治的初衷背道而驰.依法治教的“法”应作广义理解：它既包括全国人大及其常委会制定的教育类法律,也包括国务院制定的教育类行政法规、省级人大及政府制定的地方法规和规章,还包括涉及教育管理的规范性文件.广义上的“法”尤以规范性文件居多,其中就包含了各级各类教育机构制定的教育教学管理规范.依法治教的“治”意为治理、管理.依法治教的“教”从抽象角度理解就是教育事业,包括各级各类教育；具体而言既包括教育行政部门的教育行政管理行为,也包括各级各类教育机构依法定职权实施的管理行为.

综上,依法治教应理解为依法规范教育管理,把法作为规范教育管理的唯一标准和最高权威,必须依法而不是依据其他标准来实施教育管理行为.

依法治教存在的现实问题

近年来,随着广大教职工、学生及社会公众维权意识的增强,因教育教学管理行为而引发的维权案件逐年增加.在所有类型的案件中,尤以学生及家属对学校的处理处分行为不服而引发的信访案件最令人关注.学生参与信访的行为往往被人利用形成恶性缠访闹访事件,最终信访行为触犯了法律,影响了教育系统的安全稳定和工作秩序,在社会上也造成不良影响；在现代便捷的网络传播手段的助推下,教育系统信访案件更容易诱发不明真相的社会公众对政府的偏见、仇视心态,成为和谐社会构建中的重大隐患.

教育领域过度维权案件频发,一定程度上反映出依法治教工作还存在着诸多问题,如教育管理行为违法、权益救济渠道不畅通等.因此,树立依法治教的理念,规范教育教学管理行为势在必行.否则,看似不起眼的小事情都有可能引发大的件,从而对教育系统的安全稳定乃至对社会的和谐构成极大的威胁.

教育立法需要“良法”之治

亚里士多德曾言：“法治包含着两重含义：已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律.”①这意味着,法治并非法律、法规的简单累积,其有着特定的价值取向和价值追求.法治首先是“良法之治”,只有规制社会的规则本身制定的合理,才能从根本上保障法律的至上权威,实现法律对社会的全面治理.

“根据法的合理性来制约管理的随意性是各国法治理论与实践的共同点”.②依法治教是“依法治国”方略在教育管理领域的具体化与现实化,依法治教必须依“良法”而治,否则不足以尊重和保障当事人的合法权益；同时,也惟有“良法”方能充分体现教育管理的人文精神,并成功促进教育事业的健康发展.

以校规校纪的制定为例,从内容上要体现“限制‘公权’保障‘私权’”的主旨,亦即限制职权部门权力运行的范围,充分保障学生依法享有的各项权益；从效力上来讲,校规校纪必须遵循上位法的规定,在法律法规授权范围内严格规范学校的自主管理权,“法无授权即禁止”,不能超越权限剥夺或限制学生应当享有的自由和权利；从制定程序上要体现科学的精神,要遵循公开和透明、参与和监督、专业和专家相结合的原则.

教育执法需要“规范”之治

依法治教既需要“良法”之治,亦需要“规范”之治,即在有良法的基础上还要教育管理者在实践中不折不扣地贯彻执行,既不能越权管理,也不能违反法定的程序进行管理.

管理行为违法首先表现为越权管理,无授权或者超越授权实施管理行为.西方有句法谚,对于公权力而言,“法无授权即禁止”,凡是未经法律授权的均不得为之.因为公权力有任意扩张与侵略私权的天性,因此必须要有法治的“笼子”加以禁锢与管束.其次,管理行为违法还表现为违反管理的程序性规定.程序不是可有可无的东西,程序违法造成的危害甚至大于实体违法,实体上的不公正可以通过一定的程序获得救济,而程序上的不公正则将使当事人丧失获得救济的机会.在教育管理过程中,办案人员不履行法定的告知、听取陈述、申辩、送达等程序规定的现象仍大量存在,重实体、轻程序观念盛行,结果很可能因程序上的瑕疵而使管理处分行为归于无效.

构建和完善教育法律救济机制

权利与救济唇齿相依,没有救济,权利就只是一纸空文.学生是教育教学管理的重点对象,因管理行为而引发的教育维权案件也最为典型.实践中,学生受到不公正的处分,只能通过校内申诉,对校内申诉不服再通过向教育行政部门申诉或者对特定处分提出行政诉讼的方式进行维权.同时,各学校学生申诉处理委员会由于成立时间较短,在人员组成、受案范围、职权行使等方面还存在诸多缺陷,教育行政部门与学校之间具有剪不断的亲情关系；行政诉讼途径又存在学校是不是适格的诉讼主体、学校的处分行为哪些是内部管理行为、哪些视为具有可诉性的教育行政行为等争议,实际的结果是学生如果不是被逼到悬崖边上,面临“生存还是毁灭”的单项选择时,他更习惯于默默忍受.试想,谁又情愿把自己的母校推上被告席呢?

因此,构建和完善教育法律救济机制对于维护当事人合法权益,真正实现依法治教具有重要意义.结合学生管理实践,笔者认为,应从三方面着手构建和完善教育法律救济机制.

要扩大当事人依法享有的可以提出申诉的事项范围.根据学校或教师的侵权行为和由此产生的争议的性质,可以将争议分为教育行政争议和与教育活动密切相关的民事争议.教育行政争议是由学校单方面行使管理职权从而侵害当事人权益而产生的争议,这一争议理应纳入学校申诉机构的受案范围；而与教育活动密切相关的民事争议,比如学校侵犯学生的财产权或其他人身权利等等,也应该纳入到申诉机构的处理范围中.根据这一原则,当事人对学校行使教育教学管理职权或是有其他不当行为而损及其权益的情形,都可以向学校的申诉部门提出申诉,请求得到合理的解决.

申诉委员会的组成要体现合法性和中立性,各委员履职要遵循法治的原则和精神.以学生申诉为例,《普通高等学校学生管理规定》第六十条规定：“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成”.实践中,学校学申委的教师和学生代表或者不存在或者只是成为的点缀.校内申诉委员会的成员结构既要符合上位法的规定,体现合法性原则,又要彰显其中立性,适当减少职能部门代表,扩充教师和学生代表,同时还可以借鉴台湾地区申诉规定的做法,引入教育、法律、心理专家,甚至规定委员的男女比例,以充分体现申诉委员会在处理申诉案件上的中立性.在申诉委员会受理的案件中,总会出现处理部门的负责人担任委员的情况.在这里就要遵循公平公正的原则,严格履行回避制,不能做自己案件的法官.相关处理部门负责人可以就该起案件处理过程进行说明,但不能参与表决,否则有失公平.

建立申诉与诉讼相衔接的教育法律救济机制.当事人权益受到侵害,可以通过校内申诉、教育行政申诉以及行政诉讼、民事诉讼等途径寻求救济.对于申诉与诉讼的衔接,本文认为：当事人对学校的内部管理行为不服时,应当先向校内申诉委员会提起申诉,对申诉结果不服的可以向主管教育行政机关申请教育行政申诉,教育行政申诉具有终极性；如果当事人受到的处理影响到其作为学校教师或学生这一特定身份,如开除学籍、开除公职等,由于严重影响到当事人的法定权益,当事人有权在申诉后或不经申诉直接提起行政诉讼.其次,对学校等侵犯其人身权、财产权的行为可以提出校内申诉或不经申诉直接提起民事诉讼.

综上,依法治教从教育立法角度需要“良法”之治,从教育执法角度需要“规范”之治,从教育法律救济角度需要构建和完善申诉和诉讼相衔接的权益救济机制.

（作者单位：河北联合大学）

注释

①[古希腊]亚里士多德：《政治学》,吴寿彭译,北京：商务印书馆,1981年,第199页.

②[日]藤田宙靖：“行政与法”,《中外法学》,1996年第3期.