中国党际协商的政治过程

[摘 要]党际协商既是中国政治系统的重要组成部分,也是政党政治的具体形态之一.已有的政党结构尤其是党际协商结构为公共政策过程提供结构化的政治基础,同时也在公共政策过程中形成与结构相应的具体形态.政治系统的发展要求政党结构和党际关系不断制度化和规范化,以适应现代政治系统发展的需要,同时,对党际协商的运行过程及其形态的分析,有助于更好地理解中国政党政治的政治过程及其逻辑.

[关 键 词]政党结构；党际协商；公共政策

中图分类号：D0文献标识码：A文章编号：1008-410X（2012）01-0014-04

中国的政党结构影响和支配政府具体过程,即公共政策过程.政党结构形态和党际关系影响公共政策的原则、方向、过程和实际效果.本文对党际协商的政治形态和在公共政策过程中的具体形态进行分析,试图厘清两种不同“身份”的党际协商之间的异同和各自的作用,从而更加明确政治过程与公共行政过程的联系性,增强党际协商及其在公共政策中的科学性和有效性.

一、政党政治结构中的党际协商形态

现代性要求政治体系以化为发展方向,建立有限政府,规范政府权力,直接表现就是公共政策制定的科学化、化和规范化.政治系统的功能发挥既内生于国情,又要适应现代性.在我国的实际政治过程中,执政党在宏观层面决定政治系统的方向和原则；中观层面支配政党制度运行绩效和党际关系,引导国家社会良性的互动；微观层面影响并渗透于公共权力的运行过程.

在国家政权层面,政党结构以宪法和法律形式嵌入政治系统,并且不断制度化.“中国领导的合作和政治协商制度是中国化中的重要制度资源,政党领导为有序化提供了领导力量,合作能够把纳入到政治体系中来,使得在有效的政治制度中平稳运转”[1](P77].在此基础上各政党之间通过共同的政治原则联系起来.”各党派的建党原则是集中制,其他制度由此演绎而来等党派的制度要素划分为根本制度和――集中制和基本制度――党的代表大会制度、党的领导制度、选举制度等[2](P129].“集中制”是党派的组织要素,也是党际协商的机制基础.

党派以参政党身份进入政治系统：党派围绕国家公共权力运行过程展开不同层次的行为.总原则是参加国家政权及其建设,具体方面是分别就国家大政方针和国家领导人选协商,参与国家事务管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行,其实际效力和实现程度受“非对称性政党”结构约束,政党结构制约党际关系：“非竞争性与协商性关系”.非竞争性体现为政治权力主体的一元性,党派认同执政党的价值和权威性；协商性是基于对历史协商建国传统的继承,历史实践也表明“协商是共和政治在中国的基础和基本表现”[3].认为,“要永远与非党人士合作,这样就不容易做坏事和发生官僚主义.”[4](P14]具体政治过程中,“在有关国家重大方针政策问题上通过协商达到高度共识是中国对执政合法性和性的重要和独特的解读”[5].

对于政治系统而言,各要素之间既共存也有冲突,“现实世界中的政治社会都可以发现或多或少是――共识的或冲突的；整合的或分裂的,或称非整合的；同质的或异质的.”[6](P105]政治系统就是共识与冲突不断磨合形成的均衡产物,大多数情况下政治生活的目的是追求共识,包括共同体层次的共识、政体层次的共识和政策层次的共识

戴维•,伊斯顿认为共识主要分为意识形态、结构和个人的合法性三种,而在萨托利看来,与共同体、政体和政策层面相对应的是基本共识、程序共识和政策共识.参见[美]戴维•,伊斯顿：《政治生活的系统分析》,华夏出版社1989年版,第18章；[美]乔万尼•,萨托利：《新论》,上海人民出版社2009年版,第106页..

我国党际协商在前两者基础上,主要涉及政策层面.方法上主要以政党形式和个体成员方式协商与互动.改革前的历史实践表明,党际关系正常化和制度化的程度支配政治实践过程.经历曲折才形成良性的协商主体格局：“在中国的政党制度中,中国的领导地位供给了中国社会转型和现代化所需要的领导力量,各党派的恢复和发展供给了中国社会转型和现代化所需要的合作力量,中国与各党派的合作与政治协商供给了中国社会转型和现代化所需要的资源.”[1](P73]

二、党际协商在公共政策过程中的具体形态

现代公共政策理论认为,公共政策系统涵盖外部生态和内部生态两个因素.前者指公共政策系统依托的经济地理因素、政治因素、社会文化因素、全球和国际因素；后者主要包括政策的主体、客体、价值、资源、信息和工具等[7](P87-102].在全球化背景下,中国公共政策制定以现代性和科学性为导向.在追求两个目标的基础上,首先要明确中国公共政策制定的政治基础：中国领导的合作为制度基础,政治协商为原则,人民政协等形式为协商平台,鼓励社会团体和公民积极参与政治过程.作为“对社会利益进行权威性分配”的公共政策既依赖政治体系的合法性,也追求自身合法性.“在任何政治系统中,均存在着两种层次的政策合法化,第一层为政治系统取得统治正当性的过程；第二层次为政策取得法定地位的过程.”[8](P10]两个层次的合法性获得具有相互的支撑关系,中国政治过程中的党际协商在政治系统合法性的基础上,通过公共政策的合法性获得过程来强化前者.党际协商通过依附不同组织渗透和嵌入公共政策系统.

第一,围绕增强公共政策科学性、性目标,执政党和党派及其成员通过高层进行协商.层面有：（1）高层协商会.执政党主要领导人邀请党派主要领导人和无党派人士举行协商会,就将要提出的大政方针问题进行协商（一般每年举行一次）,主导方是执政党领导人,采用个体化协商方式.（2）高层次、小范围谈心会.执政党主要领导人根据形势需要,不定期邀请党派主要领导人和无党派人士举行高层次、小范围谈心活动.（3）座谈会.由召开党派、无党派人士座谈会,通报或交流重要情况,传达重要文件,听取党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题（大概每两月举行一次）.（4）重大事件随时通报.该层面的主导方是执政党及其成员.

第二,以各党派及其成员为主体的协商方式.各党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向提出书面的政策性建议,也可约请负责人交谈.以上形式原则上适用于地方党委和党派地方组织之间.

第三,除日常的非正式的协商方式外,还通过制度化平台――人民政协沟通和协商.指出：“中国人民政治协商会议是中国领导的合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义的重要形式.”[9](P745]人民政协为党际协商提供制度和机构平台,党派以本党派名义发言、提出议案；尊重党派和无党派政协委员的视察、及参与调查和检查活动的权利.前两种类型是直接协商,通过人民政协的协商属于间接协商政治协商是和党派的重要的合作方式,主要分为两类：一类是直接协商,即和各党派直接进行的政治协商；一类是间接协商,即在人民政协中进行的政治协商.参见郑宪：《中国参政党运行机制》,学苑出版社2000年版,第81-82页.

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第四,立法、行政和司法部门的党员和党派成员之间的个体性协商.在立法、行政和司法部门,选配党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务.以国家机构成员名义参与公共政策制定,有利于公共政策制定主体多元化.党派成员的专业化为公共政策制定提供智力支持,政府及其有关部门可聘请党派成员和无党派人士,任顾问或参加咨询机构,也可就某些专题请党派调查研究并提出建议,政府部门就专业性问题同党派对口协商,在重大决策之前,组织有关党派座谈、征求意见等.

这些具体的形式体现了公共政策过程中的“执政党领导,参政党合作,人民政协提供平台,政府提供政治场域”特征.从不同政治主体在政治系统中的地位出发,公共政策也呈现“同心圆”的结构化效应.执政党和党派之间形成主体和次级主体的区分,执政党是政策制定中协商主导方,党际协商关系及其形态受执政党和党派关系约束,党派辅助执政党,具有咨询性.执政党和党派、社会团体以及公民个体形成不同层级的利益输入结构：第一,执政党和政府是最重要的利益输入渠道；第二,各党派是所代表的一部分成员利益输入的主要通道；第三,社会团体是民众进行利益输入的渠道之一；第四,公民个体形态的利益输入方式.

从利益输入角度来看,执政党和政府以及党派的输入渠道是公共政策过程的主要方式.在公共政策议题确认过程中,各党派通过已有政治协商路径就某些重大方面事项与执政党和政府进行讨论和协商,但只能提出公共议题,并就多方提出的议题发表意见和建议,没有最后决策权.《关于进一步加强中国的合作和政治协商制度建设的意见》指出,政治协商是中国领导的合作和政治协商制度的重要组成部分,是实行科学决策的重要环节,是中国提高执政能力的重要途径.把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则.在具体政治实践中表现为“正式的会议”和“非正式的会议”在当代中国现实中,几乎所有重要的政治决定都是通过会议作出的,会议制度的首要政治沟通功能就是决策.其包含“正式的会议”和“非正式的会议”,并且由于政治主体的不同,会议也呈现出会议群的形式.参见谢岳：《当代中国政治沟通》,上海人民出版社2006年版,第90页.两种形式,会议主体是执政党和党派、人大、政府和政协.

执政党通过自身及其附属性团体或组织,作为社会利益联系沟通渠道,在政党支配下的公共政策过程“主要是体制内部发起或精英动员,社会大众更多是作为政策执行者,政党的主要角色就是作为政策动员的工具”[10](P182],影响各党派公共政策参与者角色发挥,执政党和党派的协商关系受诸多事实限制,包括：通过在立法机关中的党员及其机构以及影响立法来实现政策,立法机构中党员比例超过50%；各级政府机关和各部门中,党员占据领导职位的人员占据大多数；执政党从党纪层面到法律层面都可以对政策过程中的主体行为进行调控和约束；执政党利用自身对各种社会团体、群众组织的影响优势,影响和支配政策社会影响力和实际效果.

综上可知,公共政策过程中党际协商的基本特点是：党际协商雏形已具,形成一定的协商格局、路径和方式；党际协商过程中,执政党及其成员的态度和行为决定党际协商的时间、范围、频度、形式和效果；各党派作为协商一方参与协商时,既形成一个相对同一的角色,又各自具有一定的差异性,但是作为政党的组织角色有待增强；各党派与公共政策主体即政府的联系是间接性的（除政府中的党派成员外）,与各级政府部门的沟通多采取间接和非正式的方式,缺乏建立在法律基础上的具体制度路径.

三、公共政策过程中党际协商的限度

政党结构和关系制约政治结构的具体形态,公共政策过程中党际协商具有权力合作特性,中国政治权力的主体,主要是指领导合作这一政党体制中,作为领导者的执政党和作为参政党的各党派.这种政党合作掌握着政治权力不仅与现代社会政治发展一致,也符合中国政治发展的逻辑[11](P162].公共政策过程中的党际协商格局表明：协商对象在不同政治实体之间进行组织性的传递,先由执政党的核心组织进行商讨,后以执政党的名义形成文件；人民政府通过人大批准形成法律或直接形成政策.在公共政策过程中,党际协商关系形态是重要的影响因素,但还没形成相对制度化、法理化的机制和程序,主要问题有：一是协商范围和具体边界,范围主要指涉及政府公共权力,而非笼统的政治话语；二是如何协商,即协商的制度化和程序化,将一些“可以或应该性”的政治语言规定转化为法律条文,有助于协商的法理性；三是如何保障协商结果的有效性,这和前两条是紧密关联的.党际协商限度主要表现在三个方面.

第一,政党结构的制度化程度制约党际协商及其在公共政策过程中的双重形态.“政党的制度化程度越高,政党主动适应环境的可能性越低,程度越弱,主动适应的可能性就越高.”[12](P204]执政党之前的组织化程度较高,但制度化程度较低.由组织化到制度化状态是社会发展的要求和结果,“从一定意义上讲,一个国家的政党制度是一个社会基本利益格局在政治生活中的体现,社会结构是任何政党制度得以确立和延续的基础.”[13](P133]社会结构变化要求政治结构发生相应变化,“领导和执政相对分离”是执政党应对的权变形态.由于执政党自身是“在一个生活普遍政治化之后,使社会融入国家的交通规则就通过政党体系结构化的方式建立起来等政党体制成为该社会的政治沟通体系”[2](P65],组织化程度较高的核心式执政党体系渗透到公共政策过程,党际协商带有这种模式化特征.

第二,党派自身制度化不足是影响双重“身份”的党际协商效果的重要因素.执政党和党派“已被统一进中国政党制度之内,但两者之间的张力仍是客观存在的等接受的领导和各党派的独立活动这两个方面都是政治生活的良好发展所必需的等这两种需求分别来自社会对于稳定与发展及权威与自由的需求.”[2](P343]相应地,公共政策中党际协商要不断增强党派的制度化,建立与公共政策经常联系的制度和机制.党派参与协商的过程也是政治的运作过程,执政党和党派间的互动形态和效果需要三方面的支撑：宪法和法律的保障；人民制度的有效运作；党内体系的发展.除外部环境因素影响外,在我国这样一种非竞争性的政党制度格局下,与参政党的定位相对应,各党派在组织形式上相对而言是比较宽松的.组织形式宽松,操作上虽具有灵动性,但公共政策协商过程中难以形成高度整合性力量以提高对公共政策的影响度.

第三,政府主导的公共政策制定模式具有较强精英色彩,政府内的协商主要是小范围的.执政党和各党派与各自所联系的社会力量和依赖的社会基础之间所形成的党际代表性有差异.前面已经论述党派在公共政策过程中的诸多协商形式多是个体性的,以个人名义尤其是著名的党派人士更容易影响公共政策.个体化、精英式的小范围协商很难作为普遍的协商方式延伸,操作的不确定性导致机制、程序和结果的不稳定.

在我国,执政党和党派成员在政府内部对政策态度的差异性并非十分明显,各自对公共政策过程的影响力是不对称的.除执政党自身的制度化与其社会基础的分化状况有一定的延迟效应外,精英化色彩较强的党派及其社会基础间的衔接和沟通也是脱节的,两者都会影响党际协商的有效性.公共政策过程中的党际协商是政治结构和政党结构在公共权力领域的具体表现和缩影,公共政策的主体和行为烙上权力结构印记,规范和深化两种形态的党际协商,不仅能提高公共政策的科学性和有效性,也能增强政党体系的结构弹性.