农民工的社会保障问题

点赞:12745 浏览:56405 近期更新时间:2023-12-30 作者:网友分享原创网站原创

[摘 要]农民工是在当代中国的制度变迁和社会转型期间出现的劳动者群体.农民工的户籍关系在乡村,人在城镇务工经商,为中国的城镇化、工业化、现代化做出了巨大贡献.然而,他们却缺少基本的社会保障.针对这一庞大社会群体建立社会保障制度,有利于社会劳动力的生产和再生产,能够促进经济的繁荣和社会的稳定.农民工要从传统的土地保障平稳地过渡到现代的社会保障,就必须建立农民工的工伤保险制度、大病医疗保障机制、社会救助制度和社会养老保险制度.

[关 键 词]农民工;社会保障;制度设计;工伤;医疗:养老

[中图分类号]D422.7/632.1[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2007)01-0078-06

农民工的由来与农民工问题

农民工是在当代中国的制度变迁与社会转型期间出现的劳动者群体.自上世纪70年代末以来,我国实行改革开放,农村全面推行家庭联产承包责任制.于是,农村中的富余劳动力便开始离开家乡,大规模外出寻找就业机会,所形成的“民工潮”逐年扩大.据粗略统计,常年在外打工的农民工到2002年已达9400多万人.他们的户籍在乡村,人在城镇务工经商,所从事的工作遍及建筑、建材、装修、采掘、纺织、服装、玩具、家政、环卫、餐饮,以及安保、打字、印刷、农副产品销售、运输、安装、修理等行业.根据我国现行的劳动就业制度,绝大多数农民工属于非正规就业.他们临时受聘于国有的或集体的企业事业单位,或者受雇于个体和私营企业主、包工头,或者自雇(自己创业).而其中的许多工作是脏活、苦活、累活、险活,甚至对人体有害.他们的劳动时间长,劳动强度大,劳动条件差,经常遭受工伤、疾病的困扰.农民工作为临时工就业,其工资水平与正式职工的工资水平相差很大,加上劳动契约关系松散,劳资纠纷经常发生,因此就业十分不稳定,更换工作十分频繁,也就缺乏起码的社会保障.

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是社会发展走向工业化和现代化的必然趋势.在实现社会主义现代化的过程中,农民工为中国的城镇化、工业化和现代化做出了巨大贡献.他们理所当然地应该和城镇居民一样,分享经济和社会发展的成果,可是对于农民工这样一个庞大的社会群体来说,他们不仅没有得到与自己的贡献相符合的社会待遇,而且仍然要为自己及家人的生存担忧.农民工面临的人生风险,特别是他们遇到的一系列事关切身利益的后顾之忧――工伤,养老,基本医疗,最低生活水准等,单靠传统的家庭保障和土地保障,已经不能满足需要和解决问题.国家应当尽快地为农民工群体提供社会保障措施.其实,农民工的社会保障并不是孤立的问题.它在一定意义上已经变成市场经济负面效应的集中表现和突出反映.可以说,进城农民工的社会保障问题不解决,我国城市化进程就不可能有实质性突破,农村土地细碎化的格局也难以根本改变.党的十六大提出的“初次分配注重效率,再次分配注重公平”的政策,清晰地界定了市场与政府的不同职能,也明确了社会保障应当以公平为价值取向,政府是实现社会公平的主体.促进社会公平,保护弱势群体,是政府必须承担的公共职责.尽快解决农民工的社会保障问题,建立健全农民工的社会保障制度,有利于加快我国现代化的进程,有利于从根本上解决“三农”问题和建设社会主义新农村,有利于促进社会的稳定和公平,构建社会主义和谐社会.


解决农民工问题的社会保障途径

进入新世纪以来,国家对待农民工的政策发生了重大变化,由原来的限制流动变为现在的鼓励和支持流动,提出了要公平对待进城农民.而最突出的政策变化就是开始为农民工建立社会保障制度.1999年,城市社会养老保险从国有部门强制性地扩展到一切非国有部门.之后,广东、天津、北京、上海、南京、成都等地尝试着把农民工纳入城市养老保险体制.2003年1月,国务院发布的《关于做好农民进城就业管理和怎么写作工作的通知》提出:各级政府“要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作”,“有条件的地方可以探索农民工参加医疗保险等具体办法,帮助他们解决务工就业期间的医疗等特殊困难”.该《通知》还提出了多方面的政策要求,如“取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制”,“取消专为农民工设置的登记项目,等对农民工和城镇居民要一视同仁”等.应该说,这些政策贯穿着破除城乡身份、保障民工权益、促进农民进城的思想,体现了市场经济和社会城镇化的发展方向,也显示出社会管理的改革方向.接着,2004年元月1日开始实施的《工伤保险条例》,已经把农民工纳入其中.这实际上指明了农民工的社会保障应当以工伤保险为重点,建立低标准、广覆盖的农民工社会保障体系.2006年3月通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》又明确提出,要“根据农民工最紧迫的社会保障需求,坚持分类指导、稳步推进,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题,逐步解决养老保障问题”.这样一来,政府就为最终解决农民工的问题指明了原则和途径,构建起农民工社会保障体系的基本框架.

与此同时,在农民工集中的一些省市,那里的地方政府也陆续出台了有关农民工社会保障的实施办法.如广东省颁布了《社会养老保险条例实施细则》(2000年)、天津市发出了《关于农业户口从业人员缴纳基本养老保险费的通知》(2000年)、厦门市颁布了《外来从业人员基本医疗保险暂行办法》(2001年)、上海市颁布了《外来从业人员综合保险暂行办法》(2002年)、成都市颁布了《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》(2003年)、北京市出台了《农民工养老保险暂行办法》(2001年)、《外地农民工参加工伤保险暂行办法》(2004年)、《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》(2004年)等.

针对农民工的社会保障问题,不少专家学者也提出了多种解决方案,主要分作三类:一是把农民工纳入到城镇社会保障体系;二是把农民工纳入农村社会保障体系;三是参照城镇社会保障制度,建立新的农民工社会保障体系.其中,比较有特点的两种方案是:郑功成建议.对农民工实行分层分类保障,即首先建立农民工的工伤保险制度,其次建立大病或疾病住院保障机制,然后再考虑建立农民工社会救援制度(2002年);李强建议,在大城市建立“公共劳动”形式的流动人口“最低生存保障”体制,保障失业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭吃(2001年).

在实践中,农民工社会保障制度大致有三种模式:一是深圳、珠海模式,农民工和本地劳动力按照同样的比例缴纳各类社会保险(主要是社会养老保险),但在享受具体待遇时有所差别;二是上海、成都模式,建立有别于本地职工的综合社会保险(上海实行的是包含养老、医疗、失业保险的模式,成都实行
的是包含工伤、医疗、养老保险的模式);三是北京模式,按照保险项目建立与城市居民不同的社会保险体系.这些做法都在一定程度上考虑了当地的实际情况和农民工的缴费能力.

构建农民工社会保障制度的障碍

然而,造成农民工生存状况差和社会保障不足的原因是多方面的.除了农民工自身的就业特点、工资水平、保障意识等因素外,用人单位管理困难和政府职能缺位,以及制度供给与制度需求之间的偏差,也都是直接原因.

首先,从用人单位的角度看,用人单位聘用农民工,看中的是农民工的低成本.除了支付农民工的劳务报酬外,如果再为每个农民工缴纳接近其工资20%的保险费,这将直接增加他们的用工成本,降低本单位及其产品或怎么写作的竞争力,减少其利润或福利.因此,用人单位就会千方百计地减轻或转嫁负担.而农民工劳动关系的松散和非正规化,必然给一些人留下空子可钻.不少企业大量使用农民工的真正原因就是因为这样做,可以逃避相关的社会保险费用,最大限度地降低成本.

其次,从农民工的角度看,农民工自己不敢要求或不愿意参加社会保险.农民工年龄一般集中在16-40周岁.他们中的大多数人非正规就业,进城务工经商的主要目的就是挣钱.就业的压力迫使他们接受用人单位的低工资和无保障.再加上大量的农民工进城之后,以干个体经济和私营经济为主,自我雇佣比例大,没有人为他们缴纳保险费.此外,由于工作不稳定,流动性大,农民工担心原先缴纳的社会保障金化为乌有,而且雇主有可能因为不需要缴纳社会保障金而付给他们更高的工资.所以,他们也不愿意参加社会保障.

再次,从政府的角度看,政府未承担起相应的财政责任.一方面,一些政府部门认为,土地是农民的社会保障.农民工在城市务工经商和谋生,一旦失业、生病、年老和受伤,都可以退而务农,获取基本的生活来源,因而拒绝将包括社会保险在内的社会保障范围扩大到农民工.另一方面,也有的城镇政府认为,在当前国家财力有限和城镇社会保障压力很大的情况下,吸纳农民工进入城镇社保体系,无疑是自找麻烦.因此,在农民工社会保障制度中,政府目前只是承担了部分的组织责任,并不负责基金的保值增值,也不承担基金的兜底责任.例如,《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》第11条规定:“综合保险基金主要用于综合保险待遇的支付及运营费等.综合保险基金不敷使用时,可以调整缴费比例.”

现实情况更为复杂.由于非正规就业的不稳定性,农民工的职业、工种和工作单位经常变换.他们普遍担心参保缴费以后,一旦发生流动,能否真正享受到社保待遇.而这与我国社会保障的制度设计有关,即缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间接续或转移的管理机制.虽然目前是以省、自治区、直辖市作为社会保障(养老、医疗、失业)的统筹单位,但实际上多数省份仍然停留在县市统筹的水平上.农民工跨省、跨县市流动就业,因为相互之间的标准不同,其社会保险的转移操作性就很差.这也正是每年春节之前,广东、上海等地已经参保的农民工大量退保的原因.即使个人账户能够在各省、各地之间流动,农民工能够带走的也只是个人账户部分.他们在社会统筹部分中的权利则完全丧失了.这样一来,很多农民工的贡献留在了发达地区,而他们作为贡献者却与应当享有的权利无关.

就整体而言,面向农民工群体的社会保障制度仍然非常薄弱.部分地区尽管出台了与农民工有关的社会保障政策,但执行起来的实际效果并不理想.而且,地方政府推行的主要是养老保险,不是农民工急需的工伤保险和大病医疗保险.由于农民工群体年纪轻,缴费时间长,因此,地方政府乐意把他们纳入城市社会养老保险体制,以便获得较为长期的保险费来源,进而有利于缓解城市社会保障制度的资金压力.于是,农民工的养老保险首先建立起来.这种制度供给与制度需求之间的偏差,也影响到农民工参保的积极性.

农民工社会保障的制度设计

时至今日,绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外.他们正处在既放弃了农村社会保障又不被城市社会保障接纳的两难境地.一方面,农民工自身的农民传统身份妨碍他们进入城镇社会保障制度;另一方面,他们离开农村居住地进入城市多年,成为事实上的城市居民.这个情况决定了农民工群体既有不同于农民、也有不同于城镇居民的社会保障需求.

进城之后,农民工的第一需要是先生存下来.换句话说.农民工的社会保障首先是要保障他们的基本生存,即在城市实现就业.在这种情况下,针对农民工的社会保障就有了更宽泛的涵义,即消除对农民工进城务工经商的歧视性规定和体制性障碍,如户口、身份、工作岗位、子女上学等方面的限制,为农民工提供尽可能多的就业机会.更确切地说,建立农民工的社会保障体系,应该以维护农民工的基本权益为起点.同时,还要建立城乡统一、开放的劳动力市场,严格规范劳动用工制度.所有用人单位与所雇用的农民工都必须依法签订劳动合同,以保障农民工获得劳动报酬.只有解决了农民工的基本生存问题,其他的社会保障内容才有可能提上议事日程.在这个基础上,我们可以根据农民工最迫切的现实需求与制度建设的可能,分类、分层地逐步建立面向农民工的社会保障项目.

由于农民工构成复杂,异质性强,对于不同地区、不同年龄段、不同文化程度、不同工作性质的农民工来说,他们的社会保障需求和参保意愿并不相同.总的来看,有如下两种情况:一是工作相对正规、年龄较轻、文化程度稍高的农民工,相当一部分人有城市化倾向,以及明显的社会保障需求和参保意愿;二是工作不正规、流动性强的农民工,参保意愿淡薄.他们最大的愿望是多挣钱回家娶媳妇、盖房子和补贴家用.解决他们的工伤和大病风险是更为理性的选择.

综合上述两类情况,可以提出农民工社会保障制度的如下构想:

(一)建立农民工工伤保险制度

农民工多从事脏、累、重、险的工作,工作条件比较恶劣,时常发生工伤及其他职业性伤害事故.在缺乏有效的制度安排的情况下,有关伤害事故的赔偿问题就会引发无尽的纠纷.而农民工处于弱势地位.其权益往往得不到有效的保障.据统计,全国每年发生数万起严重的工伤事故.其中,农民工的工伤比例高达40%以上.而农民工们真正得到补偿和救助的比例还不到5%,并由此关系到他们后半生的生存能力.从层出不穷的工伤事故及导致的数不清的劳资纠纷,表明工作伤害与职业病已经构成农民工的重大风险.所以,建立针对农民工的工伤保险制度,应该成为国家建立社会保险制度优先考虑的保障项目.

工伤保险制度涉及雇主的义务.这种保障项目不存在账户积累和保险关系接转等复杂的技术问题,成本相对较低.对于农民工来说,它是职业风险分散机制:对于雇主来说,它是建立在劳动法基础上
的工伤赔偿机制,并且符合国际惯例.它敦促用工单位更加注意用工过程中的安全保护措施,其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故.而政府部门负责组织赔偿,无需付出特别的成本.政府在农民工工伤保险制度中承担的职责是,做好制度设计与依法强制推行,保障农民工的合法权益.值得重视的还有,工伤保险费的缴纳应当贯彻“无过失补偿原则”,即保险费完全由企业负担,按照企业职工工资总额的一定比例缴纳,农民工自己不缴纳工伤保险费.在缴纳保险费的时候,可以根据各个行业的伤亡事故风险和职业病危害程度,实行不同的费率.

(二)建立农民工大病医疗保障机制

农民工因其农村户籍关系,进城以后不能得到任何医疗保障.一旦患病,自己甚至无力求医问药,解除病痛.这对于劳动力的再生产非常不利.据调查,2002年,农民工的工资收入,月平均约530元(胡鞍钢).另据农业部调查,2002年,农民工的月平均工资仅为466元,除去寄带回家的钱,每人每月平均生活费只有177元,比全国城镇平均的最低生活保障线(2002年8月为152元)略高一点(曾宪植).大部分农民工经济拮据,难以支付大额医药费.患病尤其是患大病,最终有可能失去工作机会,从而失去经济来源而陷入贫困.实际上,早在2000年,关于北京市农民工的一项调查就显示,有36.4%的农民工在打工期间生过病,有13.5%的人生病达3次以上.农民工生病以后,有59.3%的人不看病,而是仗着年纪轻,挺过来了.这意味着农民工患病以后,大部分都是靠“忍”和“抗”.在患病的农民工中,有40.7%的人花钱看病,看病的人均支出为885.46元,而他们的雇主为他们看病支付的医疗费用仅为72.3元,不足实际看病费用的1/12(李强,2001年).社会保险最基本的功能是保护劳动力的生产和再生产,以便随时补充经济发展所需要的合格的劳动力.这正如马克思所说:社会保险是劳动力的修理费用.可见,尽快建立农民工的大病医疗保障机制是十分必要的.

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在实际工作中,农民工的大病医疗保障应当实行与城市职工相同的制度,即社会统筹与个人账户相结合.其中,雇主负担社会统筹部分.个人及雇主缴费的小部分进入劳动者个人账户.个人账户用于一般医疗.根据社会共同责任的原则,医疗保险由农民工、用人单位和国家三方共同承担.个人缴费、单位缴费和政府资助的比例,以1998年国务院发布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》为参考,再结合各地的实际情况而定.地方经济发展水平高的地区,当地政府出资的比例也要相应提高.

(三)建立农民工社会救助制度.主要包括最低生活保障制度和法律救助制度

相对于养老保险,农民工更需要失业保险或最低生活保障.进城以后,农民工找份工作不容易,却比城里人更容易遭受失业的威胁.一旦失业,找到新工作的成本相对更高,很多人不得不返回农村.因此,建立公益劳动组织,为暂时失去工作的、陷入绝境的农民工提供最低生活保障,显得十分必要.最低生活保障制度是国家基于保障人权对特困居民实施的一种无偿救助制度.农民工作为我国现代化建设不可缺少的一个社会群体,当其基本生活难以维持的时候,国家有义务实施救助.这样,既能避免农民工宁可靠失业保险生活也不去找工作,也能避免农民工为了找工作而无序流动.公益劳动组织由政府出面建立,财政给予支持,主要从事清理环境卫生、维持交通秩序、建设和维护社会公共设施等公益怎么写作,失去工作或一时找不到工作的农民工可以自愿申请到这里暂时工作.该组织为农民工提供满足其最低生活需要的工资、食物、用品.农民工可以随时申请结束这里的工作,到获得更高报酬的用人单位工作.实行这种“公共劳动”制度,可以为那些身强力壮的农民工提供暂时的栖身之地和劳动场所,比单纯的经济救助更有效,更节省成本.当然,建立这一制度的前提是统一、开放的劳动力市场和比较完备、透明的劳动力市场信息网络.

在实际工作中,社会救助制度还应当包括在农民工遭遇天灾人祸时的紧急救助、特殊情况下的贫困救助、合法权益受损或遭受不公正待遇时的法律援助等具体的救助制度.这些制度有助于缩小社会的不平等,促进农民工真正融入城市社会.

(四)实施“土地换社保”.将不同情况的农民纳入有差别的社会养老保险制度

养老保险实质上是人到老年阶段的收入保障问题,属于人生的延期消费.没有工作,就没有收人来源,也就谈不上为将来的生活储蓄.农民工作为理性的社会人,对眼前的物质利益比较看重,对市场经济的风险往往认识不够.“打工赚钱,回家盖房.娶媳妇”,这是许多年轻农民工的最大愿望.由于农民工绝大多数都是身强力壮的年轻人,且工作流动性很大,不能确定未来的预期,再加上缴费以后要经过几十年才能受益,因此,他们参加养老保险的愿望不很强烈.针对农民工的这种思想状况,建立起来的社会保障制度应该有助于农民工的流动和增加农村剩余劳动力的转移,同时注重社会保障与土地保障的替代关系,把建立农民工的社会保障制度与改革现行的土地政策结合起来考虑;应该鼓励进入城镇落户的农民工一次性出让承包土地使用权,换取和扶持他们参加社会保障.

在探索“以土地换社保”的过程中,农民工有可能不愿意放弃土地承包权.这将不利于土地集中经营和城市化发展.德国、法国、丹麦、日本等国家把农民纳人社会保障体系,用的是社会保障替代土地保障,这一做法值得借鉴.随着社会经济的发展,客观上提出了扩大土地经营规模的要求.在这种情况下,向农民提供社会保障成了这些国家鼓励农民提早退休、促使农民在退休以后自愿转让土地、促进土地集中经营的重要政策工具.1957年,德国建立了面向农民的社会养老保险制度,同时专门制定了农场转移条款,规定农民到了退休年龄之后,只有把农场转移给继承人,才有权利申请领取养老金.法国对放弃耕地的老年农民也给予补助.1962年,法国设立了“调整农业结构社会行动基金”,作为对65岁以上领取退休金的人放弃农业经营的补助.而对于仍在从事耕作的老年农民则不能享受补助,以促使他们将土地转让出去.在我国,也应当形成社会保障与土地保障的替代关系,引导农民工进入社会保障体系特别是养老保险体制,放弃土地.而农民工一经放弃农村土地使用权,就可以直接参加社会养老保险,并以土地使用权折算成参保年数.直接进入农民工的个人账户.这样做,既增加了农民工社会保险个人账户中的积累,促进农民工从传统的土地保障平稳地过渡到现代的社会保障,又加快了农地流转,防止土地细碎化,促进农业的规模经营.

事实上,“以土地换社保”的做法已经在部分地区开始实行.例如,浙江、江苏、福建、吉林、天津等地都出台了有关被征地农民社会保障的办法.2005年4月,浙江省政府发出《关于深化完善被征地农民
社会保障工作的通知》.《通知》规定,被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金由政府、村(组)集体经济组织、个人共同出资筹集.其中,政府承担不低于保障资金总额的30%.此外,上海闵行区七宝镇九星村探索农村集体非农用地的土地资本运作,取得了显著成果.全村的非农用地不仅全部安置了劳动力享受“城保”水平的社会保障,农民享受医疗、养老保险,还解决了征地工作中普遍存在的难安排与低收入的后遗症.九星村农村土地产权制度的改革证明,被征地农民社会保障“城保化”、非农用地“资本化”和土地流转“市场化”(邓伟志),对于建立和完善农民工社会保障制度,让走出来的农民工“以土地换社保”,具有重要的参考价值.

《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998年10月通过)重申:坚持党的农村基本政策不动摇,稳定家庭承包经营,核心是稳定土地承包关系,赋予农民长期而有保障的土地使用权,规定土地使用权“自愿、有偿”的流转原则,提出少数确实具备条件的地方,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营.《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年3月1日起施行)规定,农民承包地属于集体所有.农民从集体土地所有权中获得了承包权以后,就获得了土地的经营权,既可以自主经营也可以委托经营,即在不改变土地性质的前提下可以将土地委托流转出租.因此,在构建农民工社会保障制度的过程中,应当探索如何在坚持基本经营制度的前提下,创新土地经营模式,既保证劳动力的充分转移,又确保农民工的基本权益得到保障.在一些大城市郊区,大量的农村劳动力已经年满65岁以上,而直接从事农业生产的只是少部分人.于是,我们可以让部分农民去搞二、三产业,让老龄的农民安享晚年,而把他们的土地流转给专业农民去种植、去经营.这样做,既促进农村土地流转,又保证土地所有权属于集体,农民拥有土地的经营权、使用权.稳定和完善土地承包经营制,给农民以“长效定心丸”,这是搞好土地流转的基础.在农户之间进行土地使用权的流动,有利于将分散地块适当集中,提高种田农户的规模.这样,农民外出务工经商,就可以将土地转租、转包他人耕种,回流则有维持基本生存底线的保障,从而确保农村乃至中国社会的根本稳定.

不仅如此,对于拥有稳定职业且已长时间在城镇就业的农民工,他们实际上已经成为“城镇人口”,则应当将他们纳入城镇社会养老保险体系.缴费办法可以视同于城镇职工,即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20%,个人缴纳的部分一般不低于本人工资的7%―8%.对于无稳定职业且流动性较大的农民工,则采取过渡性方案,如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择,同时规定企业必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费.对于进入城市从事经营性工作的自雇性农民,则参照城镇个体工商户的保障制度做出安排.

当然,农民工的这些社会保障制度,都只是过渡性质的.随着户籍制度的改革、城乡二元社会结构的彻底消除以及现代企业制度的真正确立,目前这些针对不同身份的劳动者实行的、不同的社会保障制度,必然会被包括各类劳动者在内的、统一的社会保障制度所代替.

(责任编辑 周晓中)