关于检查全省安全生产法律法规执行情况的报告

主任、副主任、秘书长、各位委员：

安全生产事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局.开展全省统一部署、上下配合的安全生产执法检查,是今年省人大常委会的一项重要工作.为搞好这次执法检查,主任会议作了多次研究,明确了执法检查的指导思想、工作目标、重点内容和方法步骤.这次执法检查,采取全面自查与重点检查相结合、统一检查与委托检查相结合、执法检查与立法工作相结合的方法.范围是2005年以来执行安全生产法、消防法、道路交通安全法以及危险化学品安全管理条例等法律法规的情况.重点是危险化学品的安全管理和道路交通的安全情况.在广泛调研和各地自查的基础上,6月上中旬,省人大常委会组织7个组,由常委会领导带队,到全省8个市、15个县(市、区)进行检查,听取当地政府及相关部门汇报,实地检查了30余家企业、市场和近20个“黑点”路段.同时,有三个市委托当地人大常委会进行了检查.现在,我受主任会议委托,就执法检查情况报告如下：

一、贯彻实施安全生产法律法规的基本情况

近年来,省政府坚持以科学发展观为统领,积极推进“平安浙江”建设,努力构建和谐社会,高度重视并切实加强安全生产工作.全省安全生产形势总体保持稳定.2005年发生各类安全事故53928起,死亡8247人,直接经济损失3．96亿元,比上年分别下降17．5％、11．6％和28．6％,实现了三个“零增长”的目标.今年上半年,上述三项指标同比又分别下降16．3％、3．1％和19．9％.取得这一成绩很不容易’,省政府及有关部门在贯彻实施安全生产法律法规方面做了大量工作.

(一)领导高度重视.为全面推进安全生产工作,近年来,省政府先后作出了关于切实加强安全生产工作的决定,下发了加强工矿商贸、道路交通、特种设备、建筑施工、消防安全等系列文件.制定了安全事故报告和调查处理暂行规定.进一步健全领导体制,省长亲自兼任省安全生产委员会主任,加强统一领导和综合协调.省、市、县(市、区)都单独设置了安全监管机构.安全生产纳入了“十一五”经济和社会发展规划,并编制了全省安全生产“十一五”专项规划.从检查看,各级领导都能亲自抓安全生产,这是推动安全生产工作最有利、最基本的因素.

(二)健全责任体系.各级政府把安全生产责任制作为首要环节,建立了政府主要领导负总责,其他领导在各自分管范围内各负其责的安全生产领导责任体系.层层签订安全生产目标管理责任书,层层分解安全生产控制指标,初步形成纵向到底、横向到边的责任网络.各地普遍将安全生产纳入政绩考核内容,实行一票否决制.杭州市对道路交通事故实行问责制和告诫制,向有关县(市、区)发出道路交通事故问责与告诫书.台州市制定了安全生产警示制度,向有关县(市)发出红牌警告和交通问责.

(三)广泛宣传教育.各地以安全生产月活动、安全生产法律法规“五进”活动等为载体,利用电视、广播、报刊、网络等媒体,采取多种形式,广泛宣传安全生产法律法规.今年省级有关部门及新闻媒体联合开展了“安全生产千里行”活动,宣传先进典型,对违法案例予以公开.宁波等地将安全生产法律法规纳入党校教学内容.温州等地实施了“千十百万”培训工程.全省全员安全培训工程也已全面启动,计划用两年时间,对全省生产经营单位所有从业人员轮训一遍.

(四)开展隐患整治.各地本着“隐患即事故”的原则,对各类安全隐患进行了深入细致的排查,将重大安全隐患向社会公示,明确责任单位,实行挂牌限期整改.省级公布的道路交通“黑点”每年有100个.省级挂牌整治的工矿企业重大隐患去年27家,今年28家；重大消防隐患单位去年26家,今年25家.从检查情况看,去年挂牌的各类安全隐患,大多数已得到了有效整治.省级100个道路交通“黑点”,通过整治,交通事故死亡人数比上年减少了306人,下降54．7％.

(五)加大执法力度.去年全省先后部署开展了道路交通、消防、危险化学品等领域安全生产专项整治.通过整治,关闭了一批不符合安全条件的企业,其中,矿山关闭了92家,烟花爆竹生产企业关闭了2l家.有67家危险化学品企业限期在2007年前搬迁.在整治行动中,有的地方采取联合执法形式,由政府牵头,安监、消防、税务、工商、供电、环保等部门联动,形成执法合力.按照“四不放过”原则,各地对发生的重大安全责任事故的有关责任单位和责任人员依法作出了严肃处理.

(六)加强基础管理.一是在全省范围内对重大危险源进行了排查摸底和登记工作.目前登记在册的重大危险源2890个,实施重点监控.二是推行安全生产分类管理.对企业安全生产状况,定期评定,确定类别,动态管理,不同类型企业采取不同的监管办法.三是对高危行业严格执行安全生产许可证制度,全面推行剧毒化学品备案制度.四是加强应急救援体系建设.各级政府相继编制了重特大安全事故、危险化学品事故、矿山事故等涵盖多个领域的应急救援预案,组建了应急救援专业队伍,组织开展了应急救援实战演练.

二、存在的主要问题

我省各级政府在贯彻实施安全生产法律法规,加强安全生产监督管理方面,虽然做了大量工作,取得了一定的成效.但应当看到,当前安全生产工作的基础还比较薄弱,各类事故总量仍然较大,部分行业和领域事故隐患大量存在,安全生产监管工作还难以适应经济和社会发展需要,安全生产形势依然严峻.主要表现在：

(一)安全事故总量仍处高位,今年以来重大事故大幅上升.去年,全省发生各类安全生产事故死亡人数,居全国第三位.发生一次死亡3人以上的重大事故90起,死亡391人.今年上半年,全省发生安全生产事故22536起,死亡3649人.其中重大事故60起,死亡231人,分别比去年同期上升50％和40％.每月平均发生10起重大事故,而去年同期为6．7起.就往各地自查和检查期间,临安5月8日发生7死3伤重大交通事故；瑞安5月20日出租房发生火灾,造成6人死亡；龙泉龙鑫化工厂6月15日发生爆炸,造成2人死亡1人重伤,近千名群众紧急疏散.

(二)安全发展理念存在差距,安全责任落实还不到位.有的地方政府片面追求经济发展速度,短期行为严重,在招商引资、兴办工业时,首先考虑的是产值和利税,忽视安全和环保等民生问题,降低市场准入门槛.对执行安全生产各项政策措施,有的还停留在文件、会议和口头上.有的领导干部怕管安全生产,怕承担责任,有畏难情绪.对安全工作重视程度、执法工作的力度总体上呈逐级递减之势.安全生产责任制实施中重签订、重形式,落实还不到位,真正追究责任的比较少.特别是一些企业的安全主体责任意识不强,缺乏对安全设施必要的投入,现场管理混乱,对员工安全保护措施不落实,对员工的安全培训教育不重视.个别企业主为获取高额利润,甚至无视法律、无视监管、无视生命,在严重超能力、超强度、超负荷的情况下冒险组织生产.

(三)企业安全基础薄弱,“三合一”问题比较普遍.我省中小企业、个私经济面广量大,大部分企业安全生产条件达不到国家和行业标准,生产工艺落后,设施设备陈旧,现场管理弱化,“低、小、散”情况突出,生产、仓储、居住“三合一”企业比较普遍,安全隐患十分严重.虽然这几年各地政府在整治“三合一”企业方面下了很大的决心,采取了有力的措施,但不少地方往往是几经整治,几度反弹,难以彻底根治.在“三合一”情况比较严重的温州等一些地方,还出现了两难的处境.在整治期间,为逃避检查,外来务工者就大量拥入环境很差的出租房,检查过后,又返回到原企业,在“三合一”企业与出租房之间来回流动.此外,不少商场、市场、娱乐等人员密集场所,消防安全隐患突出,随时都可能发生重特大事故.

(四)职工安全法制意识不强,外来民工问题尤为突出.从总体来看,目前职工安全法制意识不强,安全技能缺乏,安全防范知识不足,自我保护能力较弱,安全宣传教育还存在盲区.特别是外来民工,这一问题尤为突出.由于各地外来务工人员较多,脏累差险的工作多由外来务工人员承担,很多是未经任何培训就直接上岗操作,外来务工人员已成为安全事故肇事主体和伤亡主体,据一些地方统计,70％以上企业安全生产事故的伤亡人员是外来民工,90％以上是因违章指挥、违章操作、违反劳动纪律等人为因素引起.在道路交通安全方面也是如此,外来驾驶员肇事造成的死亡人数占到总数的60％以上,死于交通事故的外来人员占到总数的35％左右.同时,外来民工租住房消防安全令人担忧.今年3月26日椒江区6人死亡的火灾事故,以及5月20日瑞安市6人死亡火灾事故,都是发生在外来务工人员的租住房.在温州鹿城区涂检查中,检查组目睹了这一外来民工聚居区,租住房普遍存在疏散楼梯缺少、电气线路混乱、消防设施缺乏等隐患,在消防安全上处于房东不管、住户不知、业主不问的状况,一旦发生火险,后果将不堪设想.

(五)危险化学品安全隐患严重,产业布局与规划相对滞后.我省是化工大省,有危险化学品从业单位28183家,大部分分布在城乡各地,点多、面广、线长的产业布局给监管工作带来很大困难.而且化工企业很多是在九十年代初兴建的,目前已经到了设备更新期,“跑冒滴漏”现象随处可见,安全事故发生概率明显增大.尤其是随着城市化不断推进,原远离城区的一些企业,现在越来越多被居民区所包围,安全距离严重不足,发展空间受到限制.甚至一些新建的化工园区,选址也不合理,与当地城市总体规划相冲突.不少企业受制于土地、资金等因素,搬迁难度很大.巨化公司因历史原因,“厂中村”、“园中村”数量较多,衢化片区有31个村,8000余户村民,农居面积达139万平方米,其中急需搬迁的有10个村,涉及2345户共计6086人,面积达60万平方米,搬迁任务相当艰巨.建德新化化工厂,60年代建厂时位于郊区,如今已成了商业和居民的集聚地.当地政府早在三年前就决定搬迁,但因资金无法落实,搬迁工作至今未能实施.据反映,有的企业新厂房还没建好,周边的农民就围着工厂,盖起了许多住宅楼.有关部门的失管使得企业的搬迁也失去了意义.此外,危险化学品运输安全日益突出,超载、混载等现象较为严重,运输监管不力,运输过程中有的处于失控状态.近年来,我省化学品安全事故虽然伤亡人数比例不是很高,但其造成的社会影响很大.如今年3月份宁波东港电化公司因环保设施故障,1130多公斤氯气泄漏,导致周围数千村民去医院体检；衢州巨圣氟化学有限公司3月31日爆炸事故,造成5死2伤,致使邻近村民连夜紧急疏散.

(六)道路交通事故频发,“康庄工程”安全隐患不容忽视.道路交通一直是安全事故的重点领域.去年全省道路交通死亡人数占各类事故死亡人数的83．4％,今年上半年达到85．4％.从各地检查看,道路交通事故频发,带有一些共性的问题.一是公路开口过多.一些地方为图方便而不顾安全,擅自开设道口.按标准一级公路每公里最多只能开2个道口,但目前普遍超过这一标准.最具典型的萧山104国道1471．9公里至1475公里段,在仅3公里长的路段上,竟然开了69个道口.去年该路段发生事故12起,死亡7人.二是临水、临崖等高落差地段事故较多.由于这些地段安全防护设施缺失,今年以来所发生的特大交通事故及死亡人数已分别占特大事故及死亡人数总量的30％和34％.三是农村“康庄工程”的安全问题日趋突出.2005年全省以下农村公路交通事故死亡2482人,占总数的36％.农村道路事故多发的主要原因是“康庄工程”大量建成后,由于资金不足,带来了安全的透支.目前建成的“康庄工程”,大多只是路面硬化了,而安全设施没有配套,监管工作也没有相应跟上,加之农村低效能、高危险的车辆比例较高,成为新的交通事故频发地.此外,在城市化进程中也出现了一些新问题.104国道温州鹿城段,仅5公里长,去年以来交通事故死亡达40人.主要原因是随着城市规模扩大,这一路段在使用性质上已成为城市道路,由此形成交通部门与城建部门在维护和管理上职责不清的状况.当地交警部门为解决整治经费,呼吁了三年,至今仍未落实.

三、几点建议

安全生产工作存在的诸多问题,既有主观因素也有客观原因,既有历史的积淀也有新情况和新问题.同时也与目前所处的发展阶段、生产力发展水平有着密切关系.要实现安全生产形势的根本好转,必须着力解决突出的矛盾和问题.为此,提出以下建议：

(一)牢固树立安全发展理念,大力推进安全文化建设.省政府要坚持以科学发展观统领安全生产工作全局,深刻认识加强安全生产工作对于贯彻以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大意义,牢固树立安全发展的理念,增强安全法治观念,坚持走安全发展之路.要充分认识到,当前安全生产“零增长”目标,在某种程度上讲,是靠采取专项整治等一些阶段性的措施实现的,这虽能取一时之效,但非长久、根本之计.安全生产形势还具有很大的不稳定性,安全生产的基础并不稳固,稍加放松就随时可能出现波动和反复.必须始终保持清醒认识,做好克难攻坚、长期努力的思想准备.要大力推进安全文化建设,加强安全法制教育,把安全生产法律法规纳入全民普法教育的重要内容,把公共安全知识纳入中小学教学的重要内容,把安全技能培训纳入农民工就业技能培训的重要内容,把安全生产纳入政府政绩、企业业绩考核内容,作为评价和使用干部的重要依据.

(二)强化政府监管职责,着力整治各类安全隐患.安全生产“责任重于泰山,隐患险于明火”.省政府要切实依法承担起全省安全生产监管主体职责,把安全生产纳入经济社会发展总体布局,与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进,促进安全生产与经济社会发展相协调.切实加大公共安全的财政投入.当前最迫切的是抓好各类重大安全隐患整治工作.根据这次执法检查重点,在危险化学品方面,必须加快推进人口密集区危险源的搬迁工作.要组织专家对人口密集区危险源企业进行全面普查和安全评估,有计划分步骤地关闭或搬迁不符合安全条件的企业.这类企业建成较早,数量很大,其设立时是经过政府相关部门合法审批,主要是由于历史的原因,城市规模的扩张,使这些企业的布点已不适应功能要求.企业的关闭或搬迁是承担社会责任的具体体现,政府应当研究制定相关政策措施,在土地指标、经费补偿、人员安置等方面,予以必要的支持.在搬迁期间,尤其要紧绷安全生产这根弦,关系安全生产的企业设备更新、维护不能少,管理不能松,监管力度更不能有丝毫降低.同时,各级政府要认真吸取教训,在城市规划的制定和实施中要高度重视安全问题,决不能再重蹈覆辙,决不能因政府的失管让包围厂房的住宅小区再建起来,防止“二次搬迁”.在道路交通方面,要高度重视农村“康庄工程”安全问题.对已经建成的通乡、通村公路,要抓紧搞好安全设施配套建设,加强道路维护和安全管理.对于新的“康庄工程”项目,一定要严格执行“三同时”制度,严格做到不符合安全条件的公路不得通车.我们宁可把建设进度放慢一些,也要把“康庄工程”建成有安全保障的工程,真正使之成为农民奔小康的放心路.

(三)推进企业主体责任落实,提升企业安全保障水平.企业是安全生产的责任主体.实现企业责任主体到位,首先要靠企业家的素质,靠企业自身的努力.同时,也要靠政府和社会,从外部给企业以压力和动力.一是要源头控制,严格市场准入标准.我省经济发展到目前水平,决不能再沿袭过去为招揽项目,降低甚至不设准入门槛的做法,决不能以安全环保健康为代价,来换取GDP的增长.二是积极推行安全质量标准化.针对不同行业和企业,制定完善安全质量标准,健全行业协会的自律机制,加强典型企业的示范作用,夯实企业安全管理基础.三是落实好促进企业安全发展的经济政策.要根据我省实际,就企业提取安全费用制度、企业安全生产风险抵押金制度、提高企业生产安全事故伤亡赔偿标准三项经济政策,抓紧制定具体实施办法,用经济手段来强化企业安全责任主体意识,真正使企业的安全投入和安全管理成为其内在要求和自觉行动.四是加强社会舆论监督.建立安全生产制度.对于违法违规、忽视安全甚至导致重大事故的,新闻媒体要予以揭露、.定期公布不符合安全生产条件企业的名单,使不法企业和不法行为无藏身之处.

(四)健全安全法制,努力营造良好的安全法治秩序.把执法检查与立法工作结合起来,是这次执法检查一个显著特点.检查中,各地普遍希望安全生产条例能尽早出台.同时对制定和实施安全生产条例、道路交通安全法实施办法,提出了不少意见和建议.一是明确“三同时”制度具体实施办法.安全生产法虽然明确规定,生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用.但由于没有相应的配套法规和具体实施细则,相应环节的监督主体、操作规范和程序不明确.“三同时”规定还没有得到切实履行和很好落实,从源头上产生了安全生产新的隐患.建议参照环保“三同时”要求,抓紧制定安全生产“三同时”具体实施办法.二是赋予乡镇政府安全生产执法权限.我省中小企业多,人量分散于各个乡镇,面对量大面广的中小企业和繁重的安全监管任务,必须充分发挥基层乡镇政府作用.但由于目前乡镇政府没有安全生产执法权,对辖区内的安全生产违法行为缺乏处置手段,难以有效地遏制各类安全事故.因此,有必要在地方性法规中,赋予乡镇政府一定的安全生产执法权限.三是加大对安全生产违法行为的惩处力度.目前对安全生产违法行为处罚失之过宽、失之过软,难以起到伤筋动骨、惩一儆百的作用,造成“违法成本低、守法成本高”的状况.这既反映了执法主体履行职责还不到位,同时现行法律法规不健全也是重要原因.根据当前安全生产严峻形势,必须进一步加大对安全生产违法行为的惩处力度.

(五)加强队伍建设,不断提高安全执法水平.我省各级安全监管机构尚处于初建阶段,大部分从事安全监管的人员来自各行各业,安全生产管理工作经验以及政策性、业务性、专业性知识和水平参差不齐.尤其是基层执法队伍很不平衡,极大多数乡镇、街道还没有建立专门的安全生产管理机构,有的虽然建立了,也只是在某个部门增挂安监机构的牌子,安监员身兼数职,有些还是临时聘用人员.进一步健全执法机构,提高执法能力和水平,是当前一项十分重要而紧迫的任务.要高度重视基层安全监管机构建设,结合这次乡镇综合改革,完善乡镇街道安全监管网络,充实一线安全监管力量.整合利用社会各方面资源,依托专业化企业,加快安全事故应急处置队伍建设.加强安全执法人员的学习培训,提高其专业素质、执法能力和怎么写作水平.政府各相关部门要健全安全生产联合执法机制、安全信息资源共享机制、安全事故联合调查机制,推进综合治理.需要特别强调的是,在增加必要的执法机构和人员的同时,我们更要从改进监管方式、提高监管效能上下功夫,加强对安全生产新情况、新问题的分析研究,积极探索长效监管机制,使安全生产工作逐步实现从被动的事后查处向主动防范、强化基础和源头控制转变,从更多地依靠行政手段向主要依靠法律手段和经济手段转变,从控制伤亡事故为主向全面推进职业安全健康转变,把我省的安全生产工作提高到一个新的水平.