修改国家赔偿法应坚持的几个原则

第十一届全国人大第一次会议决定,对国家赔偿法进行修改.这是一件大好事.国家赔偿法自１９９５年实施以来,促进了国家行政机关及司法机关依法行使职权取得了很大进展,在依法治国、建设社会主义法治国家方面起到举足轻重的作用.在国际人权保障事业方面,也为中国赢得了较高的国际威望.勿庸讳言,由于历史原因、立法技术等种种方面的局限,国家赔偿法在实施后,即暴露出许多问题,以至于相关的实际执行部门,例如最高人民法院、最高人民检察院、、司法部等各部门,纷纷出台类似于实施细则性质的司法解释或若干规定等,以解决国家赔偿法在实际运用时的各种问题,同时亦提出种种很细致的修改方案.最近,随着最高立法机关决定对国家赔偿法提出修改的要求,理论界及实务界再次掀起了一股修改国家赔偿法的浪潮.笔者最近观察一下这种情况,发现,这些呼声有一个共性,即基本是针对国家赔偿法具体规定、缺欠方面的问题,例如,归责原则、赔偿范围、赔偿的程序、赔偿的标准,国家赔偿费用的支付等.当然,提出对这些问题进行修改非常必要,但笔者认为,比这更重要的是在修改国家赔偿法中应坚持下列几个原则,坚持这些原则.

第一,要坚持宪政观念为指导的原则

所谓宪政,是以宪法为前提,以政治为基础,以法治为基本原则,以限制权力内容,保障公民基本权利为目的之政治制度或统治模式,它是宪法规范和实施宪法的政治实践相结合的产物.宪政是对宪法的实施,我国宪法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利.”要从宪政的角度对赔偿权进行认识.国家赔偿取得权属于公民的基本权利.公民基本权利是指公民最重要的、必不可少的权利,由宪法予以专章规定,是宪法化了的基本人权,这就意味着,国家赔偿权利取得权本即基本权利,而不仅仅是对基本权利的救济权利.

我们研究国家赔偿制度,必须站在宪政高度,是宪政的重要组成部分,其内容由所在时代的宪法和宪政决定,每一个宪法时代都有与之相应的国家赔偿制度,不然就不能领悟国家赔偿制度的产生、现状与发展,即使不断地进行修补和添加新内容,也对建构理性的国家赔偿制度毫无裨益；反而可能陷入对细枝末节问题的无谓争论中,甚至与国家赔偿法的发展方面南辕北辙.

第二,要坚持与时俱进的原则

可以说国家赔偿法实施十四年的过程,正是我国社会、政治、经济发生巨大变化的时期,人们的社会观念,尤其是法治观念在不断地发生变化,从电影《秋菊打官司》秋菊“讨个说法”中,隐约可见的是社会现实生活伴随人们对权利保护的追求,是国家保护社会权利本位观向保护个体权利本位观的转变,以至于现实生活中不断出现受到国家某行为的侵害而产生国家赔偿案件.在修改国家赔偿法时,一定要树立这一观念,在赔偿制度设计上,要紧跟时代的步伐,例如,在赔偿案件的案由规定方面,提出应对实践中出现的各种新情况新问题的制度,设计出具有典型意义的新案由,以满足国家赔偿案件审判实践的需要.

第三,要坚持借鉴外国成功经验的原则

国家赔偿法,最早是外国出现,就笔者掌握的资料来看,国外在国家赔偿的规定方面,与我们相比较,因产生、发展过程的历史背景等社会条件的不同,其完善程度比较好,适应了社会的需要,我们在制订、修改赔偿法的时候,应该以积极的态度借鉴外国的现有经验.如近邻日本,在国家赔偿原则方面,日本的国家赔偿法根据责任类型的不同,设置了不同的归责原则,如,以是否故意或过失违反法律规定作为国家或公共团体及公务员行为的评价标准,有助于促进国家或公共团体及其公务员按照法律规定的行为模式或标准依法办事.同时,以是否故意或过失以及违法双重归责,也体现了对国家利益的保护,限定了救济范围,避免国库负担过重.对于营造物的管理责任,则规定了过错归责原则,无论侵权行为的起因,性质与内容,不论是否违法和有无过错,仅从损害结果着眼,将对受害人的救济放在首位.

我国现行国家赔偿法确立的是一元化的归责原则,即以国家机关及其工作人员的职权行为是否违法作为国家是否承担赔偿责任的惟一标准.这样的规定在实践中引发了歧义,在确定刑事赔偿责任的归责原则上因理解不一致,不同的机关对同样类型的案件产生截然不同的结论,同时也产生了执行者因对一元化规定体现的价值评价理解不一,或出现对公权力规范不力的情形,或出现对权利救济不足的情形,在修改时应予以参考注意,并加以改正.

第四,要坚持以法院为主,法院与检、公、司等部门联合一致进行修改的原则

按宪法的规定,法院是国家的审判机关,在国家赔偿案件的处理上,最终的决定权在法院,国家赔偿法的修改自然也应以法院为主,但依据刑事诉讼法及现行国家赔偿法的有关规定,执行国家赔偿法时经常涉及的国家机关为法、检、公、司,尤其是在刑事司法赔偿过程中,这几个部门经常发生工作上的联系,按现行国家赔偿法的规定,在刑事司法赔偿案件中,如果是检、公、司各机关为赔偿义务机关,由于种种原因而不予确认违法,也不进行理赔之后,赔偿请求人依法向法院提出赔偿请求,由法院作出最终赔与不赔、赔多赔少的决定,所以,法院在赔偿工作中,因常与其他涉及的各国家机关有工作上的密切联系,在进行赔偿修改时,也要坚持联合进行的原则,保证在修改中达成广泛一致的共识,以免在工作中产生不必要的推诿和不理解不支持的现象.

第五,要坚持有利于构建和谐社会的原则

办好国家赔偿案件是构成和谐社会的重要方面和内容.赔偿案件的赔偿请求人,在遭遇国家机关及工作人员行使职权时的侵害向国家申请赔偿时,如果单从案发时间上计算,许多案件已经经历了少则几年,多则十几年、甚至几十年的时间,在这段期间,因赔偿请求人不断的申诉,本人已不堪经济、精神等方面的损失之痛,相关部门也免不了有许多人力、物力与之相应的“付出”,不仅不利于问题的解决,还不利于构建和谐社会.这中间原因可能很多,由于制度设计不合理,甚至缺欠,也是重要原因.在程序上未能保证赔偿请求人“尽言”,致问题复杂化更为突出.吉林省高级人民法院在全国率先推广了听证程序,国家赔偿案件的审理变“暗箱操作”为“阳光审判”,才基本上解决了这一问题,这一经验被最高人民法院首肯后以文件的形式推向全国各级法院执行,但这毕竟是一般工作程序上的规定,没有变为法律法定的程序,执行中难免出现参差不齐的情况,效果自然不尽如人意,此次修改应以和谐原则为指导,尽量满足赔偿请求人“尽言之所言”的程序上的需要,以利和谐社会的构建.

第六,要坚持党委、人大领导和监督的原则

我国建设的法治是社会主义法治,一切工作都离不开党的领导,充分发挥党的领导作用,是社会主义法治的本质要求,执行贯彻国家赔偿法的过程,是法治建设的过程,更应发挥党的领导作用,因为在国家机关作为赔偿义务机关向赔偿请求人进行实质性赔偿的问题很多是相当复杂,如果离开党的领导是难以做好的,在修改赔偿法的工作中,由于执法部门相对较多,而又各自具有独立的执法地位和权力,容易形成为各自的执法“方便”,而提出有利于己方操作执行的修改方案,这就要求党组织充分发挥抓大事的优势,最充分地协调好各方面的关系.同时也要积极争取人大的支持与理解,发挥人大的监督和协调工作的力度,力争作得更好.

第七,要坚持与其他司法制度改革协调一致、共同推进的原则

改革的问题应抓紧进行,在此之前及以后相当长的一段时间内,这一任务都相当繁重,司法体制改革的一个重要内容是法院审判方式的改革,国家赔偿案件的审理方式此前游离于三大诉讼法之外,相关的审理工作的基本原则规定在国家赔偿法中,此次有望对相关问题给予详细一些的规定,但由于有关问题涉及面广,有“牵一发而动全身”的效应,所以即便提出的改革要求特别强烈,也需要谨慎从事,树立与其他方面的改革配套进行、同步发展的局面,单打一地冒然前进容易产生不良后果,如,加强合议庭功能方面,在现行的国家赔偿审判制度中,虽然无明确的合议制的规定,相关司法解释试图解决这一问题,因缺乏明确的程序法为依据,直到目前为止,国家赔偿案件的审理,在审判组织方面仍然有许多空白.

总之,在修改赔偿法过程中,应尽量坚持上述各原则,这些原则各有独立的含义,但相互之间也是协调一致的,互相渗透,互相包含,不是对立,而是统一的.只要不忘记这些原则在修改中的作用,赔偿法修改工作有望做得更好,修改后的赔偿法会更好地发挥它应有的作用.

（作者单位：吉林省高级人民法院）