我国生态旅游的环境法规制

摘 要：目前,“生态旅游”作为一种全新的旅游理念与旅游发展形式已在我国蓬勃兴起.然而,伴随而来的是人们对环境的破坏及污染,旅游资源环境保护的问题逐渐受到人们重视.因此,建立科学的法律、法规及相关制度将有利于我国生态旅游市场的健康发展,进而推动我国生态旅游在法律保护下持续、稳定发展.

关 键 词：生态旅游；环境保护；环境法

中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－０１０８－０４

收稿日期：２０１１－０８－２０

作者简介：宋晓维（１９６２―）,女,吉林长春人,空军航空大学社科系第二政工教研室副教授,研究方向为法学理论与实践；刘红（１９６５―）,女,吉林长春人,空军航空大学干部处干事,研究方向为经济管理理论.

生态旅游是人类认识自然,重新审视自我行为的必然结果；是经济发展,社会进步,环境价值的综合体现；是保护环境,陶冶情操的高尚社会经济活动.随着经济发展,物质消费已不能满足人们对美好生活追求的需要,于是人们走向大自然去感受自然的美好.通过旅游活动,实现与自然的交流,满足人的精神消费的需要,体现了人与自然的和谐.然而,人们在享受自然资源带来美色的同时也给大自然带来了光、声、垃圾等各种污染,给旅游区造成了严重损害.因此,旅游业发展与生态环境保护的矛盾已日益凸显.

一、生态旅游的界定和定位

传统旅游业的“先污染,后治理”造成了多方面问题,这使得各国都在思考如何解决这些问题.于是“生态旅游”作为一种全新的旅游理念与旅游发展形式,２０世纪末在发达国家蓬勃兴起.生态旅游这一概念是由国际自然保护联盟特别顾问谢贝洛斯拉斯喀瑞于１９８３年首次提出来的.１９９３年,国际生态旅游协会又把生态旅游定义为具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动.生态旅游的内涵更强调的是对自然景观的保护,是可持续发展的旅游.一般说来,生态旅游是指人们在不损害野生动植物、不危害环境、不破坏地方社会风俗和人文古迹的条件下,进入某一特定的自然生态环境系统中,如森林、草原、湖泊、农庄、海滨等,回归自然、欣赏自然、保护自然的行为.生态旅游地主要包括自然保护区、风景名胜区、国家公园、森林公园以及生态实验站.从景观角度来看,主要包括山地、森林、草地、各种水域、野生动物园、沼泽、湿地等景观生态类型.这类旅游地的共同特点是保持大自然的原有风貌和良好的生态环境,有些还有丰富独特的人文积淀、浓郁的风俗民情.

生态旅游是当前各国生态学界和旅游业界的一个热门话题.但究竟什么是生态旅游,迄今为止还没有一个明确的和被普遍接受的定义.目前,归纳起来主要有三种说法：一是强调生态旅游是一种为满足现代文明人类的需求而开展的回归大自然的旅游活动.二是强调生态旅游是一种进行生态学教育的知识性之旅.三是强调生态旅游是对保护生态环境承担义务的旅游活动.三种说法虽侧重点各不相同,但却相互联系.如果把它们综合起来,可能会使我们对生态旅游获得较全面的认识.因此,可将生态旅游定义为：生态旅游是一种为满足现代文明人类的需求对人们进行生态学教育,对保护生态环境承担义务而开展的回归大自然的旅游活动.生态旅游不应以牺牲环境为代价而应与自然和谐,并且必须使当代人享受旅游的自然景观与人文景观的机会与后代人相平等即不能以当代人享受和牺牲旅游资源为代价,剥夺后代人本应合理地享有同等旅游资源的机会,甚至当代人在不破坏前人创造的人文景观和自然景观的前提下,为后代人建设和提供新的人文景观.

对生态旅游的定位,一些发达国家都将自然保护纳入社会公益事业,每年由政府投入大量资金.如美国,２００６年政府拿出４７亿美元用于国家公园管理,包括保护、科研、管理的开支.澳大利亚的维多利亚州,国家公园每年预算为１．１４８亿澳元,资金主要来源是政府财政拔款和市政税收,而公园本身经营收入仅０．１亿澳元.新西兰也是如此,国家公园内的一切设施,包括道路、野营地、游景道和游客中心等均由政府投资建设.就是韩国,每年也有相当于人民币６亿元的资金用于国家公园管理.这些国家都有将国家公园、自然保护区视为保护生态和生物多样性的科研基地、公众教育和生态旅游基地.因而,拒绝商业动作,不以盈利为目的.正是由于这种公益性质的定位,因此从规划建设到立法和管理,一切与基本目标相抵触的活动均在禁止之列,以保护自然保护区和国家公园的自然属性,竭力维持它们的自然状态.许多国家的国家公园法规实行分区制：即实施山上游与山下住的规定,使功能分开,把旅游怎么写作设施安排在区外,使园区内保持一个完整真实的自然文化遗产状态.在澳大利亚和新西兰的国家公园内都见不到任何宾馆饭店,有的只是供游人野营的简易基地,高质量的游景道和各种向导性的指示牌.而且就是这些基本设施,也力图最大限度地减少对生态的干扰和影响,并与周围的自然环境和谐统一.

生态旅游已成为一种发展趋势,对此,我国政府也十分关注.我国不仅拥有巨大的客源市场（随着人们生态意识的觉醒,对生态旅游的需求不断增长）,而且拥有丰富的生态旅游资源.我国自１９８２年第一个正式命名的国家森林公园――张家界森林公园诞生以来,至２００６年底,已经建立了超过３０００个自然保护区,总面积达１．４亿公顷,占国土面积的１４．６％.此外,还形成了一批以林场为基地的国家森林公园.这些自然保护区和森林公园及风景名胜区为我国开展生态旅游活动提供了保障.然而,生态旅游在我国还处于起步阶段,在生态旅游开发过程中出现了许多与初衷相悖的生态破坏行为.据我国人与生物圈国家委员会对全国１００个省级以上自然保护区的调查数据显示：４４％的自然保护区存在与旅游直接相关的垃圾公害；１２％的自然保护区存在水污染现象；１１％的自然保护区有噪音污染；３％的自然保护区有空气污染.其结果是有２２％的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象受到损害,１１％出现旅游资源退化,６１％存在建筑设施与景观环境不协调或不完全协调的现象.这些现象的存在有着极为复杂的社会原因,但本文认为,最根本的还是管理上的法治化问题.

二、我国生态旅游环境保护中存在的问题

(一)立法上的问题

⒈产权不清.旅游资源的产权不明晰,导致旅游资源开发无度,保护无力.按照相关法律规定,我国的旅游景区主体产权归国家所有,即全民所有,但实际问题却比较复杂,有不少景区位于农村集体所有的土地范围内；或者农村集体所有的土地位于景区范围内；或者农村集体（包括个人）的土地、房产等不动产本身就构成景区风景的一部分.这种复杂的产权关系使得生态旅游景区开发管理矛盾重重.

⒉管理权不明.目前旅游业尚未形成完善的环境保护管理体制,国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区分属不同的部门管理,而且各部门只负责业务指导,人、财、物等行政管理权归地方.此外,一个旅游区往往分属几个部门主管,除地方政府有权管理外,建设、文物、林业、旅游等多个部门也可以插手管理.而各部门权责不明,又形成了多头领导,条块分割的局面.如旅游管理部门只考虑旅游开发,环保部门只考虑环境污染的防治,相互间缺乏协调机制,致使“源头控制”难以实现.又如一些风景名胜区、文化遗迹地、自然保护区相互重叠,这些交叉和重叠使得同一个旅游区拥有不同的头衔,挂着几块不同的牌子,分属几个部门管理,也使得管理机构变得十分繁杂.另外,由于我国的旅游资源也是按照行政区域划分的,由各级政府具体领导,导致各地方政府往往从地方利益出发制定地方政策,这也不利于地区之间协调和效率兼顾.

⒊法律法规不完整.由于生态旅游在我国出现的时间较晚,目前还没有形成完整的生态旅游法律体系,即国家层次的专门法律尚未出台,有的只是针对主要生态旅游目的而颁发了一些全国性和地方性的法律法规.如《森林法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《地质遗迹保护管理规定》以及部分省（市、区）森林公园、风景名胜区等管理条例.因此,造成了我国在生态旅游方面缺乏部门的、系统化的法律、法规及相关政策.我国法学界普遍认可的生态旅游的法律制度系统主要由四个方面制度组成,即生态旅游开发规划制度、生态旅游管理体制制度、生态旅游环境监督制度、生态旅游社会参与制度.可以说,我国通过近几年的环境立法,基本上设立了这些制度的框架,但是还远远没有满足生态旅游业的发展需要.

⒋立法层次低.在我国,目前不仅没有一部专门的旅游基本法,就是已经出台的全国性旅游文件都属于行政法规和部门规章,更多的是一些“暂行条例”、“暂行规定”,其权威性较弱,稳定性也不强.不仅如此,我国现行的有关生态旅游的规定过于原则,缺乏具体的规定及配套措施,操作难度较大.此外,部门或地方立法还造成了旅游环境保护过程中部门保护主义及地方保护主义的出现.

(二)执法上的问题

⒈有法不依、执法不严、违法不究的现象随处可见.由于我国在生态旅游方面缺乏部门的、系统化的法律、法规及相关政策,所以,常常是决策错了就改正过来,管理失误了就总结经验教训,景区开发错了就进行整顿清理,生态景观被破坏了就进行修复,环境被污染了就花钱解决排污设施.这种执法及管理方式无法从根本上有效控制某些违法违纪行为.

⒉缺乏部门执法机构和队伍,造成生态旅游管理无序.旅游景区宏观管理和跨部门综合协调的法律依据与政治经济体制改革和经济发展现状不相适应的问题比较突出,政出多门,法出多门,互不衔接,导致旅游执法混乱,甚至冲突.特别是没有部门执法机构和执法队伍,往往使违法得不到及时处罚,失误得不到及时纠正.而执法人员素质的参差不齐也不利于公正执法.执法运行机制的不科学性造成了生态旅游分区划片、各自为政,难以形成合力与活力的局面.在一些地区,生态旅游中地方保护主义十分严重,缺乏生态旅游发展的统一考虑,没有形成一种良好的执法管理氛围,阻碍了生态旅游的快速、可持续发展,阻碍了生态旅游对社会、经济、环境整体推动作用的发挥.

(三)监督上的问题

⒈政府缺乏有效的监督机制.任何一项法律的实施都必须有有效的监督保障机制来完成.在我国,法律的监督保障作用基本上是由国家赋予有监督权的政府管理部门来进行,政府作为国家行政管理活动的主体,其行为效果的好坏直接关系到社会整体利益,关系到法律、法规和相关政策是否得以有效的实施和落实.目前,我国对各种生态旅游活动的监督,主体众多,形式多样,但并未形成整体上的合力.在具体的监督方面,还存在人员不到位、责任不到位、权利不到位等问题.政府行为只有具备了有效的监督管理机制,才能得以有力地规范生态旅游活动,进而实现监督管理目标和达到维护保障生态旅游法律法规的正确执行.

⒉监管人员水平有限.在我国生态旅游活动中,由于没有专门的监督机构和监管人员,导致管理水平不高,也使生态旅游涉法问题难以得到有效解决.如掠夺性开发、唯利性开发、强制性开发、权力性管理、人治性管理、无效性管理等情形屡见不鲜.失去监控、失去监管现象相当明显.如不及时加以解决,生态旅游势必会适得其反,极有可能造成“生态旅游灾难”.

三、我国生态旅游的环境法规制

⒈理清产权关系.因复杂的产权关系使得生态旅游的景区开发管理问题十分严重.为此,有必要在专门的生态旅游立法中对景区产权问题予以明确规定.凡划定为生态旅游景区的,原则上产权统归国家所有,景区内的集体所有制产权,由国家按具体标准收购或置换；对于已经构成景区内生态景观有机组成部分的个人所有的部分产权,应允许其选择变通方式,除由国家收购或置换外,还可由其选择折价入股、租赁、出售返租等方式.

⒉明确管理机构.《环境保护法》第７条虽然就环境保护的监督管理体制作了规定,但实际上并没有明确各有关部门之间的关系,而在其它的自然资源保护法律规范中则往往是仅就某一个部门或者少数密切相关部门的监督管理权做出规定.法律规范本身的缺陷是监督管理工作薄弱的重要原因之一.因此,笔者建议,有必要成立有统一权限的生态旅游区专门管理机构,根据现行相关规定,国家风景名胜区由建设环保部门管理；历史文化名城及其他文物景区由门管理；道观寺庙由宗教部门管理；国家森林公园由林业部门管理；国家地质公园由国土资源部门管理；国家水利风景区由水利部门管理；旅游业由旅游部门管理.鉴于生态环境的重要性及我国生态环境遭受破坏严重的现状,建议由特定部门对生态景区和生态旅游行使明确的、独立的专门管辖权,使之成为生态旅游的权威管理部门.

⒊建立专门的环境保护法体系.在立法上,应综合考虑生态旅游的经济效益、资源整体价值、可持续利用等多方面因素,明确资源所有权、管理权与开发利用权,建立有偿使用、综合利用制度.具体而言,应加快制定并颁布生态旅游法及相关的实施细则,加快制定生态旅游区质量等级标准和实施细则,加快制定生态旅游区规划通则、实施细则和资源管理条例.在制定生态旅游法时要借鉴国外先进的生态旅游法律管理制度,如旅游资源评价管理制度、旅游环境影响评价制度、旅游规划制度和旅游资源经营管理制度,不断完善促进生态旅游可持续发展的政策、法规体系,改变政策、法规建设滞后的局面,推进生态旅游管理法制化、规范化、程序化.

⒈建立执法机构.地市级以上生态旅游行政执法部门必须设置生态旅游法制工作机构,配备生态旅游法制工作专业人才,机构的设置和人员配备应适应本部门担负的环境执法任务.成立景区综合执法局,将、工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由综合执法局统一行使,实施综合执法,联合执法,既可以精简机构,又符合景区管理的特点,使之逐渐与发达国家的国际通行做法相一致.在执法任务繁重的地区,县级环保部门也要设置法制工作机构,没有条件设置机构的,应指定专人负责生态旅游法制工作.

⒉建设高素质的执法队伍.在执法人员配备上,要选择那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度责任感的人作为执法监管的专业人员,并赋予其应有的权限.同时聘请相关领域的专家担任专、生态旅游行政执法人员.

⒊严格执法程序.各生态旅游行政执法部门要严格依法办事,坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则.遵守生态旅游行政执法程序.实施生态旅游行政执法行为,必须严格遵守各项生态旅游保护法律、法规和《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议条例》及其他有关行政执法的法律、法规规定的现场监督检查程序、行政处罚程序、行政复议程序、行政诉讼程序、行政执法监督程序、强制执行程序、行政赔偿程序等.法律、法规未作规定的,应遵守国家环境保护局制定的《环境保护行政处罚办法》及其他有关生态旅游执法程序的规定.

⒋落实行政执法责任制.各级生态旅游行政执法部门的负责人要切实承担起领导生态旅游行政执法工作的责任,组织、协调、监督本部门内各工作机构的生态旅游行政执法工作；对执法工作和执法监督中的重大问题,要亲自出面解决,抓典型,全面推动本部门生态旅游行政执法工作；要建立本部门内部生态旅游执法工作责任制,把生态旅游行政执法工作作为考核执法人员工作业绩的主要内容.

⒈建立自上而下的监督体系.首先,人民作为国家生态旅游景区的所有者,有权监督各级行政机关、事业单位、社会团体所实施的各项针对生态旅游景区的活动；其次,国务院和各级人民政府有权对各级政府的旅游主管部门的行为进行监督.再次,各级政府的旅游主管部门,有权对生态旅游景区的管理机构进行监督.除此之外,我国法律还应赋予各类环境保护、旅游类的民间团体一定的监督权,对政府相关机构的行政行为进行监督.

⒉设立独立的监督机构.针对我国现行监督制度的状况,应让监督主体与监督对象完全脱离,因此,设立独立的监督机构是首选的方式.应制定一部可操作性强的法规,赋予监督主体明确的监督依据和足够的监督权限.独立监督机构不受行政机关、社会团体及个人的干涉,独立、公正、客观地实施监督,财务及人事均与监督对象相分离.在监督过程中,既要对具体行政行为进行监督,也要对抽象行政行为进行监督；既要监督实体内容,也要监督方法和程序.

⒊建立文件备案制度.各级生态旅游行政部门应将其制定发布的规范性文件,在依法定程序报同级人民政府备案的同时,报上一级环保部门备案.上一级环保部门发现备案的文件与法律、法规及相关政策相抵触的,应提请有权机关依法予以撤销或修正,或者直接督促下级环保部门自行撤销或改正.

我国生态旅游法律存在的不足及障碍也是当前生态旅游发展中出现各种问题的重要原因.因此,实现生态旅游的发展目标,必须健全生态旅游法律制度.生态旅游强调的是可持续发展,强调的是人与自然的和谐.我国生态旅游开发的时间较短,发展速度则较快.因此,只有用法律的手段才能更好的保护生态环境,使生态旅游成为真正意义上的生态旅游.

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（责任编辑：王秀艳）

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