选出来的政治家,考出来的官僚

明治维新之后日本并没有立即采取英国式的议会内阁制,也就是一般所说的政党内阁制――谁在议会里能拿多数票谁执政,而是主张一种“超然主义”,就是说政府应该超然于政党之外,不应该拘束于党见党利,而要站在国家的立场上,第一任第二任内阁总理伊藤博文和黑田清隆都是持这种态度.

这种主张不要说有点过分虚玄,比如这个看不见摸不着的“国家立场”到底如何定义法,就在具体执行上也行不通――政府的议案总要通过国会批准,不在国会里掌握多数票的内阁就做不了任何事情,所以到了1898年,当初就主张学习英国的大隈重信组阁的时候,终于弄成了日本历史上第一个由宪政党执政的政党内阁.

这个政党内阁很短命,就只有四个月就党内闹内讧分裂了,于是内阁也就瓦解了.内讧的原因就是抢官当.不但是大臣什么的官位要抢,《文官任用令》里没有规定到的敕任官位置也全部抢了过来,换上自己党的人.

这种做法也不稀罕,叫做“猎官制”（spoilsystem）,当时英国和美国就是这样的制度.特别是美国,哪个党执了政就把所有能弄过来的官职全部弄来换成自己的人,比如林肯当上美国总统之后一下子就把当时1,639个公职中的1,457个位置换了人.

这种看起来似乎不太好的做法实际上在最初还是挺有进步意义的.这种做法能够从绝对王权下守卫主义,国王无法通过任免官吏来统治国家.有种理论是：既然政党执政是国民选择的结果,那么政党的决定也就代表了人民的意愿.

但是这只是理论上的说法,实际上随着资本主义的逐步发达,社会构造也日益复杂,政党政治肯定和金钱挂上钩,到了最后这种猎官制就成了对于选举运动中出钱出力之人的一种报答,而这些人上台不仅意味着无能官吏的增加,还意味着贪污腐化的加剧,因为这些人是要收回他们的投资的,一直到1881年第二十任美国总统詹姆斯加菲尔德因为无法满足猎官者的愿望而被人射杀之后,美国人才真正开始限制这种猎官制.现在美国依然存在这种猎官制,而且如果拿当时的日本的官阶来套现在的美国的话,美国的敕任官还真是猎官制的,联邦政府各部不少局长换了总统就换人,但是一来根据1883年的《联邦公务员法》,能猎官的职位有限；二来美国总统任期是四年,还想连任,所以在回报猎官者时也要考虑一下,如果日本这种没事换内阁玩的国家也搞起了猎官制的话可就乱了套了.

所以大隈重信内阁之后接下来的第二次山县有朋内阁在1899年马上就重新修订了《文官任用令》,规定了敕任官也不可自由任命,这样政党就无法将党人塞入官僚队伍,整个官僚队伍成了高文考试合格者的一统天下,官僚也就正式成为了一个独立的群体.

这里一直在说“官僚”这两个字,但这里所说的“官僚”和现代中国话里的“官”有点不一样.现代汉语口语中的“官”是指所有有职位从而有权力的人,而不管其职位从何而来.而这里所说的“官僚”则仅仅是指那些通过考试的方式选拔出来的行政管理人员,也就是公务员.

比如来看日本政府的某个省,这个省里有事务员,有系长,课长,局长和事务次官,这里面的一些人的职位是通过“上级甲种国家公”而谋来的,这些人就是一般所说的“高级公务员”,这里说的“官僚”指的就是他们；还有一些人是通过“上级乙种国家公”而谋来的职位,这些人则被称为“技官”――“技术官僚”的简称.剩下的人一般都是经过中级或者初级公而来的,这些人叫“职员”.一般说来在“课长”以上官位的人都是前两种,也就是通过了上级国家公的那些人.这里尤其注意的是通过了“上级甲种国家公”的那些人,这种考试就相当于当年的“高等文官考试”.

在扣除所有这些人之后,这个省还剩下来几个人：在现在是大臣,副大臣和政务官,而在不久之前是大臣和政务次官.这几个人不是那种经过考试而来的官僚,而是经过选举而来的议员,日本人管他们叫“政治家”,当然叫“政客”也行.

虽然我们经常笼统地说政治家和官僚都是“官”,但在西方国家这两种人是不一样的,最简单的区分方法就是：选出来的叫政治家,考出来的叫官僚.无论是战前还是战后,这一点始终没有变过.

（摘自《南都周刊》）