政府行政管理体制改革的价值追寻

编者按：新世纪,新气象,中国改革大潮风起云涌.十六大的胜利召开为下一步中国的改革发展指明了方向,党和国家领导顺利交接,中国新一代领导人以崭新形象展现于世人面前.全国人民在为可喜可贺的新形势欢欣鼓舞的同时也拭目以待,希望新一届政府有新的形象,新一轮改革有新的风貌.本专题从政府职能再构、政府形象塑造、政府公关及政府行政体制改革的价值追寻等方面探讨了中国政府改革问题,希望能对政府改革的理论研究与实践有所启发.

[摘 要]全面正确地认识中国政府行政管理体制改革的历史意义和强烈的现实需求,是理性地对我国政府改革做出系统的理论阐释和有效的政策规范的基础性的前提条件.我们从认识论上对此进行理性的反思,以提升我国政府行政管理体制改革政策实践的系统性、有效性和前瞻性.因此要从价值的角度对政府行政管理体制改革与市场经济、制度创新、政府能力的关系方面进行理论的探讨.

[关 键 词]价值；行政管理体制；市场经济；制度创新；政府能力

[中图分类号]D523[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2003)05-0026-02

我国政府改革的历史涵义和现实需求的基点可以理解为在市场经济条件下,在信息社会、知识经济和经济全球化的时代正在到来的历史条件下,在国家现代化的目标初步实现且国家发展的命题转向可持续发展的历史条件下,重新寻求、建立和丰富关于当代中国政府的行政管理,进而有序地转变政府的职能,突出政府行政管理的公共属性、时代属性以及有效性,全面提升政府的能力,使政府继续成为推动国家现代化的坚实可靠的力量.

一、政府改革的逻辑起点――市场经济

历史唯物主义认为,生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑.政府作为政治上层建筑的组成部分,其变革是有其经济基础的.社会主义市场经济体制的确立,从根本上规定了我国政府与市场、社会的关系模式,进而规定了我国政府行政管理体制改革的方向：必须有利于市场经济体制的建立和完善,有利于市场的有效运作及其发展,在根本上则必须有利于解放和发展生产力,有利于提高综合国力,有利于提高人民生活水平.正是在这个意义上,市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点.一般而言,一个健全的、运转机制灵活的、充满生机和活力的市场至少需要具备三个相互联系的必要条件,即市场、市场主体和市场规则.经过20多年的努力,我国已经初步建立了市场,确立了市场主体,相比之下,我们还缺乏建立在“法律面前人人平等”基础之上的全面系统的、名实相符的、公平合理的、行之有效的市场规则,我们更缺乏对市场规则的正确理解、对市场规则的普遍遵从和对市场规则的自觉维护.与此相联系,关于市场规则的政府公共政策的低效、失效现象是显而易见的.而制定和执行以自由竞争为基础的公平合理的市场规则,正是我国各级政府在今后相当长的历史时期的基本的公共职能所在.这就需要政府有针对性地进行行政管理体制改革,着力区分市场行为规范与政府行政行为规范,并在两者之间建立起良性的互动关系.

市场经济的特性与政府行政管理体制改革的内在价值联系可以作如下理解：

第一,市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济.政府因其公共权力主体的功能定位,不是而且也不应该成为市场竞争的主体,而只能是市场规则的制定者和执行者.这就要求我国政府：首先,切实转变行政观念,置身于直接的市场竞争之外.为此,必须加快实现政府与市场的功能性分离.其次,实现政府行政职能的公共化、政府行政行为的公开化、政府政策的公平化.最后,充分尊重、支持和保护独立经济法人的“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的主体地位,并相应在市场准入、融资渠道、进出口贸易权、结汇权等方面广泛地实行普惠制.由此可以看出,与公平竞争、等价交换的市场原则相联系,我国政府改革的价值目标表现为一个一体两面的问题：包括政府在内的一切国家公共权力主体尽快而有序地全面退出市场竞争,在经由政府控制经济、政府主导经济的历史阶段之后,加速走向政府宏观调控经济,回归凌驾于社会之上的公共权力主体的地位.

第二,市场经济是以法制为基础的规则经济.市场竞争规则公信力的缘起和强化,取决于规则本身的公平性、合理性,规则制定过程的公开性、透明性,维护和执行规则主体的公正性、可靠性.因此要求把“依法行政”作为政府一切行政行为的价值准则和行为规范.不仅如此,市场竞争不可避免地会有成败、盈亏,而不论是胜者或是负者,都会寻求政府的支持和保护,这些支持和保护是避免社会生活流于无序状态的不可或缺的条件.政府因其独特的以国家财政、国家武装力量为后盾的公共权威地位,事实上是维护市场规则、提供政府支持和保护的主要公共权力主体.我国市场经济的法制(治)化还有漫长的道路要走.这就要求我国各级政府通过行政改革首先有效地解决自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等诸方面的法制(治)问题,提高政府政策系统集成的能力,进而通过系统运作有效地提高我国市场的法制(治)水准.

第三,市场经济是以利益为导向的经济.在市场经济新的历史条件下,我国政府尚没有足够的通过连续不断的公共政策,合理而有效地调节广泛社会利益关系的理论和实践,其中包括调节公共利益关系的机制.在这方面,政府的价值标准是一个包含公平和效率的双重目标：寻求和建立一种有效的制度框架,在有利于最大限度地激发生产者的工作动机和经营者创造的同时,防止财产和社会权力的无限制的两极分化,从而维护社会的基本均衡,而政府及其官员在这样一个制度创新的过程中,只是且只能是社会公共利益的代表者.这就需要在丰富政府的“利益价值观”的基础上,通过政府制度创新实现社会分配制度及其运行机制的更新.

二、政府改革的主要途径――制度创新

制度,就国家形态而言,是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错形成的一整套的规则体系及其实现机制,是不同的社会群体为了存续和利益分配而在交互作用的过程中,通过复杂的“交易”方式共同选择、共同安排且必须共同遵守的关于人们社会行为的规则体系.

制度创新也称制度发展.在广泛的意义上,它是指一种组织行为的变化,这一组织与其活动环境之间相互关系的变化,以及支配上述行为与相互关系的规则的变化.制度创新的动因,大致可以分为诱致性因素的牵动和强制性因素的推动.前者指一群人响应由制度不均衡引致的获利机会而产生的自发性变迁,后者主要指由政府法令引起的变迁.但不论是何种原因引发的创新,制度创新主要都是指在制度环境相对确定、稳定的条件下,对构成既写作度的次级制度,诸如行政制度、教育制度、金融制度等具体的现行制度进行某种变革,并通过规范的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程.在渐进改革而非革命的历史条件下,诱致性制度创新与强制性制度创新一般不存在创新目标方面的对立,创新过程更是紧密联系在一起的.因此,实现诱致性制度创新牵动与强制性制度创新推动的协同,就成为了政府改革的一种价值选择.

通过制度创新建立和维护制度环境,实现合理、有效的制度安排并向社会提供制度选择,是政府基本的公共职能.换言之,有为的政府能够通过价值评判和政策合成再生制度资源.

我国政府创新的价值意义,首先在于构建一种新型的国家行政管理体制框架,进而在既定的框架内重构行政领导体制、行政组织体制以及诸多分门别类的行政制度,而进一步转变政府职能,修正和调整行政权力关系是构建一种新型的国家行政管理体制框架的基础,进一步提升政府能力则构成了为发展提供充满活力的行政管理体制框架的中心问题.

三、政府改革的目标――政府能力

行政管理体制改革的目标是为了提高政府能力.提升政府能力是当代世界各国共同面对的课题,无论是发达国家还是发展中国家,都致力于旨在提高政府能力的行政管理体制改革运动.特别是全球化和新科技成就的推广,对发展中国家构成了极大的压力,促使它们通过提高政府能力来回应时代的要求.

一般而论,政府能力主要由四个方面的相互交织、互为条件的能力构成：公共政策能力；行政管理能力；社会怎么写作能力；自我控制能力.在我国,随着国家现代化进入关键的发展时期,我国各级政府的能力正面临着前所未有的挑战,并因此构成了我国政府改革的宏观价值目标之一.第一,公共政策能力.这是我国政府改革价值取向的首要着力点.在现有发展阶段上,我国政府的宏观公共政策的制定能力与微观公共政策的执行能力具有突出重要的意义.我国正处于实现国家现代化的关键时期,急剧变化是这一时期的突出特点.这就必然导致政府的政策意志以及以有效的反应和应变能力、适应环境创新发展的能力为基础的公共政策能力面临前所未有的挑战.因此,强调我国各级政府大大改进政策制定系统的能力,将被实践证明具有决定性的意义.第二,行政管理能力.我国政府提升行政管理能力的价值目标不仅仅在于政府公共行政管理的实践效率,更在于政府公共管理的实践效力或效果.效果与效率表现不同的价值标准.相比之下,效果更能体现行政目的,更能体现通过行政管理过程实现公共政策价值的程度,因而更应成为我国政府行政行为的价值标准.目前在行政管理方面存在的问题是政策执行的意愿走低,政策执行的能力乏力,公共行政管理滞后、失效甚至于无效.这就要求我国政府通过行政管理体制改革重新“站位”,尽快“到位”,在市场经济的条件下全面履行政府职能,有效实施公共行政管理.第三,社会怎么写作能力.在现阶段,我国政府公共怎么写作能力的价值理念问题,主要集中在与制度创新紧密相联的两个问题上,即如何尽快开发和开放国家各项公用基础设施和如何尽快建立和完善政府的社会支持、社会帮助、社会救援的组织体制和制度规定,进而直接为公民及公民团体怎么写作.第四,自我控制能力.作为我国政府改革的价值目标,政府自控能力属于“吏治”的范畴,其实质在于“以法律为准绳”处理官民关系、政府与社会的关系,其主要问题在于如何有效地制止公共行政权力主体的“寻租”行为.