健全行政决策权监督制约机制

[摘 要]行政决策权是政府公共权力的重要组成部分,行政决策失误和行政决策腐败交叉所造成的影响,往往更为严重.加强对行政决策权的制约和监督,才能保证权力正确行使.本文分析了我国目前行政决策权在运行中存在的问题和成因,进而提出健全行政决策权监督制约机制的建议.

[关 键 词]行政决策权,监督制约机制,对策建议

[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03

一、加强对我国行政决策权监督的重要性

1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要

颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”.行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证.对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题.从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的.这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重.因此,对决策权的监督显得极为重要.[1]

2.加强政府内部监控的需要

政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督.内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制,内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员.[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力.将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生.及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急.

3.大部制改革“三分”行政权的需要

“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制.决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面.决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的.因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的.而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段.

二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因

1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善

首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明.到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策.其次表现为政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约.而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱.[3]

2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督

行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定.“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任.随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战.目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍.导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事,官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升,官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马,决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人.[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约.层级权责不清或不明.目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解,而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用.[5]

3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位

有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式.各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道.行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求.但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制.一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立,另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺.事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏.由此,容易导致行政决策者的责任心不强,对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任.其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实.[6]

4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体.当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”.此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度.行政监察机关实际上只履行了受理申诉、的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力.对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分.如此一来,极易导致行政监察职能弱化.[7]

三、完善我国行政决策监督制约机制的对策

1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用

国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构.目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的.特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力枉法,致使权力腐败现象十分严重.建立国家廉政体系是最有效的败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段.要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构,制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施,完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理,加强对私营部门的经济监督和管理,加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用.[8]

2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督

“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力.同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府.实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础.如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展.实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重.因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础.[9]

3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制

一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识.各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高.二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威.将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导.在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象.与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性.并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力.三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度.我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能.[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果.完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用.开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用.另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作.[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督.政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制.它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督.[12]

4.规范和完善行政决策问责制度

要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度.在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋.在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责,个人决策,个人负责,集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究.在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度).这不仅有利于决策过程更、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平.实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设.实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟,二是有利于提高领导干部的整体素质,三是增强领导干部的责任感.建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证.[13]