非营利组织公益性的规定和检视

[摘 要]非营利组织是建立在志愿者自愿、利他基础上的公益性组织,公益性是其本质规定.但在我国非营利组织的现实发展中,独立不足和资源不足却在扭曲着这种公益性,使其趋向于政治性和营利性,丧失作为存在基础的公信力.去行政化、建立以董事会为核心的现代法人治理结构、建立健全法律法规、辅之以独立部门的自主管理,将是其摆脱困境、保持公益的共同体本性、防止其宗旨扭曲变形的基本条件.

[关 键 词]志愿者；志愿组织；公益性

[中图分类号]C91　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)04-0064-03

由公益性作为规定性的非营利组织是文明、和谐社会的重要因素.相对于政府和营利组织来说,它是一种建立在志愿者自愿的、非强制性基础上、非政治性的、无党派利益的公益文化的规定和展示,但现实社会中的各种诱惑往往导致非营利组织公益性本质的扭曲,从非政府、非营利嬗变为牟利的或政治性的组织.或者由于资金不足而导致其公益性无法实现,鉴于非营利组织本身在构建和谐社会中无可替代的作用和另类性质,为其健康发展创造合适的社会生态环境将是其保持公益性和社会公信力的首要任务.

一、公益性是非营利组织本质的展示

非营利组织是志愿文化的一部分,是实现志愿主义的组织载体.非营利组织不管有几个特性,由志愿者参与和实践志愿精神的以利他、行善为核心的公益性是每个非营利组织的本质特性.在每个国家,社会都存在于国家之前,民间共同体产生于作为政治共同体的国家之前.正如塞拉蒙所说：当人们要自己处理各种问题时,他们通常发现在职业组织中与别人一起行事是有用的.这样的结果产生了消防部门、学校、领养协会等许多志愿团体.每个公民在现实生活中都处在利己与利他、小我与大我、行善与作孽的矛盾统一体中,人本身是类存在物,作为单个的个体,人本身是脆弱的,类存在物本身为了生存发展所必需的不自觉的协作行动就是最初的互助式的人文关怀和互助行动.最初的志愿和慈善行动始于家庭,而且从逻辑上和历史上看都是个人的志愿行动先于有组织的志愿行动.在最初的社会形态中,家庭成员中的强者对弱者负有照看、抚养、爱护、教育、赡养等等的责任,这种不计报酬、非强制的、自觉自愿的利他精神就是最初的公益慈善(慈善源于拉丁文“cartas”,意思是对他人的爱)精神.而家庭就是这种基于自然血缘关系的志愿精神所得以实现的平台和实现这种精神的共同体.在扩大了的家庭及血亲家族中,这种志愿精神同样存在,它表现出来的是亲人帮亲人、熟人帮熟人,个体对个体的关系.但是,当人际交往随着人们需求的扩大、社会经济的发展而日益扩大.当经济的发展打破了人们自然血缘关系的纽带而表现为需求的普遍化、满足需求的手段的普遍化的时候,这种天然的自发的熟人之间的互助公益精神也就被自觉的社会性的陌生人之间的公益精神所取代了.但是,即使在交往普遍化的时代,单纯的偶然性的个人慈善行为依然存在,但是单纯偶然性的利他之善是不够的,个人的利他往往缺乏重复性、经常性和广泛性.为了把个人的偶然冲动、瞢心或随意变为经常性的、重复性的社会公益行动,组织的固化作用就是不可缺少的.当陌生人之间的交往代替熟人之间的关系时,当人们认识到在现实生活中通过合作努力,可以实现单靠个人以及由单个人所组成的单个家庭群体无法实现或需要更长的时间才能实现的目的时,当人们认识到通过一定的组织形式可以帮助人们进一步实现互助合作的目的、促进共同的“善”和福利时,这种互助合作的意识就会上升为组织化的、对非亲非故的人提供怎么写作的自觉的公益慈善精神.这种精神以自觉自愿而非强制、以不计物质报酬、利他、仁爱为核心,于是.经常性的有组织的利他活动就代替了熟人之间偶然的志愿行动,个人的善心独唱就变成了集体大合唱.它有组织章程、有宗旨,有约束组织成员、维护组织成员利益的规章制度,以志愿精神为活的灵魂、以志愿者为自己的使者、以实现公益性为目的.这种组织化的志愿性和公益性比起单个人熟人之间偶然的志愿精神和公益性具有无可比拟的优势：它使公益精神固定化；通过志愿者个人之间的协作将产生单个志愿者无法产生的巨大力量并构成社会的“第三板块”；通过组织对志愿精神的传播力要远大于个人的公益行动；组织作为其成员的利益代表和意见诉求表达者对政府决策的影响力方面具有更大优势,从而对于制定促进非营利组织和志愿行动有序发展的政策法规将产生更加直接和有力的影响.

这种“组织化的公益性”对我国社会转型期将具有更直接的现实意义.在我国从计划经济向市场经济过渡的过程中,原来由国家几乎全包的住房、养老、医疗、就业等社会保障正在消失,个人从依赖国家到依靠自己,市场经济赋予了每个社会主体以自由和显示自己能力的权利.但先天的或后天的条件对个体的制约不能不产生出社会弱势群体和时运不济者,检测设不学会结社和互助,弱势群体肯定会处在无能为力的状态.贫富差别造成的社会动荡将不可避免.而富人也不会在这种社会动荡不安中获得什么益处.这就是说,失去社会互助和爱心,社会各阶层得到的将不是正和博弈而是零和博弈,甚至是对抗性的两败俱伤的负和博弈.而通过建立非营利组织则可以有效地降低社会动荡的成本,促进社会和谐.非营利组织所展现出来的公益性、慈善性是社会财富再分配的组织形式,因而也是社会减震器和稳定装置,通过这种组织,对公民个人的贫困救济因此也失去了自己的偶然性,被救济者也因此不至于感到不当的耻辱；这种组织承接了许多原来由政府承担的职能,现在国家不用直接设立这样的机构而靠政策或资金支持就能达到促进公益事业的目的；这种非营利组织作为道德的载体还发挥着改造人的功能.造成新的语言、新的交往方式、新的品格,在通过活动宣传志愿精神的同时逐步扩大着志愿者队伍并再分化出新的同类组织,塑造出合格的社会公民,志愿者在利他的行动中成就了别人,也造就了他自己.这样,人与人之间和谐一致的关系、人与社会和谐一致的关系、社会的善治通过非营利组织这种共同体得到了实现.但现实中非营利组织的公益性又往往受到寻利冲动的影响而扭曲变形.

二、公益性受到扭曲的事实判断

与市场经济中每个人追求自己的利益,而且紧紧追逐自己的利益就促进全社会福利的自发的“善”不一样,非营利组织是一种“自觉的善”,是一种有意识的会思考的“活的”,这种公益行动一开始就有自己的目标群体,这种公益性是其取得社会公信力的基础,社会公信力则是其生存发展的主要根据.以“非营利”和“公益性”为本质规定的志愿组织,即使这些组织具有盈利行为,却不是组织的宗旨和目的,只是组织实现公益性的手段,“利润”不能在组织成员之间进行分配和分红.但是,在实践活动中,一些组织往往受到诸多现实条件的约束和利益的诱惑而使自己高尚的动机变了形,“绝大多数社团的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全,而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象等几乎所有的社团都在从事营利性活动.有些社团还与业务主管单位勾结起来,利用行政权力谋取非法利益”.“到1995年底,全国性社团共有1810个等据我们初步统计,在1810个全国性社团中.真正能够很好地按宗旨开展活动的只占20％,也就是说,只有400个左右；而基本上没有活动或内部矛盾重重,闹不团结的也在20％左右等”.理论的任务就是解释这种变形的因果关系,并发挥“精神扳道夫”的作用,使非营利组织从扭曲变形的特异性行为中解脱出来,使“非营利”、“公益性”规定返回自身.

(一)非营利组织的公益性本质的扭曲在我国目前首先表现为独立不足或政治性的依附.

政府的附庸导致缺乏独立：一些非营利组织官味十足,俨然是“二政府”,没有自己的独立地位和明确的宗旨.政治性倾向导致走向与政府与社会的对立也会使志愿组织丧失公益性.有的非营利组织则受境外敌对势力的资助和指挥,从事非法政治活动,违背了“非政治性”的民间组织的宗旨；国外敌对势力往往通过资助非营利组织达到通过正常途径达不到的目的；还有一些是没有注册的、具有黑社会性质的社会团体在从事扰乱社会的非法活动.这些问题的出现使非营利组织失去了非营利、非政治的“清纯”而多了一份营利的冲动和追求政治目的的复杂性,从而导致组织宗旨的扭曲和变形.

(二)基于寻利冲动的商业化倾向导致慈善不足

尽管非营利组织是不以营利为目的的志愿怎么写作的化身和使者,但在实践上难免受到利益的诱惑.表现之一：有的民办非企业单位如医疗、教育、文化等机构在个别项目上乱收费,或按商业运作而构成了与其他类似商业机构的不正当竞争；它们以非营利为幌子,从事与免税不相关的活动.其目的都是为了给组织成员发放与工作性质不相称的优厚工资.表现之二：个别基金会的违规、暗箱操作、贪污、挪用善款；或者在善款的发放方式方面存在弊端.如希望工程款项在下发过程中的中间环节太多而导致监管失控和被贪污挪用,2001年的希望工程“检测信事件”暴露了这一问题：一位乡镇教办干部将几千元助学款据为己有,还以受助生的名义写出多封检测信欺骗捐款人,善款得不到善用.表现之三：个别社团则以为企业怎么写作的名义,对会员的人会生拉硬拽,对已入会者乱排序、乱评比、乱收费,擅自增设分支机构等,这些行为严重扰乱了企业正常的市场经营秩序.非营利组织的商业化倾向与其公益性宗旨处在严重对立之中,商业化越多公益性就越少.

(三)缺乏资金所导致的慈善不足

资金是任何社会组织维持生存运转的基本前提.但是,非营利组织和政府组织与营利组织不同,它没有以合法使用的暴力为后盾的征税功能,也没有依法经营牟利的权限,它的公益性是建立在通过行善取得社会大众的认可和同情上,,通过社会大众捐献财物和资金而维持组织的运作.但由于经济发展水平、法律、捐赠文化、社会组织本身募捐能力等等的限制,在人们的捐赠意识还没有达到自觉的程度时.非营利组织本身的资金短缺就是难以避免的,所以.目前国内一些非营利组织处在“吃了上顿没下顿”、“有心无力”的“志愿困境”和志愿失灵状态,这些组织本身处在休眠状态而难以展现其公益性的本质.

三、实现公益性、获得公信力的基本条件

“去行政化”是非营利性、公益性及获得公信力的前提.非营利组织的自主治理以其成为独立的法人为前提,没有独立的法人,何谈法人治理而没有“去行政化”又何谈独立的法人非营利组织摆脱政府的独立也就是完成“去国有化、去行政化”的过程,这也是组织本身成为法人的前提.现在的非营利组织主要缺陷之一是独立不足(秦晖,1999),大都没有割断与政府的脐带,难以用自己的双脚站立.许多非营利组织的产生不是社会选择.而是政府选择的结果,政府在转变职能的过程中也同时转移了部分结构及成员,新成立的非营利组织不过是旧的政府组织的变种,在人员组成、资金来源、运行机制、办事方式等等方面与政府组织没有什么区别,这些非营利组织本身是“行政化”或“准行政化”的,其组织宗旨、章程和规则几乎完全受到政府或业务主管部门的控制,尚没有从政府的控制中脱胎出来.一般注册登记的非营利组织还必须找一个挂靠单位,而这些单位不是政府部门就是有政府背景的组织,导致非营利组织行政化和主体缺位,这不仅阻碍了非营利组织作为“独立域”的分化,也导致了政府公域与非营利域的合谋,导致挪用公款、暗箱操作、营利化、乱收费、贪污腐化等丑恶现象屡禁不止.去行政化.完成政事、政社分离,将是实施法人治理的先决条件.所以,在我国目前.以实行政事、政社分开为基础的“去行政化”将是非营利组织有效治理的第一个前提,通过去行政化和法人治理,非营利组织才能承担与法人地位相一致的法人责任以及为了履行法人责任对职业经理人的聘用和职业化管理的实行.

目前我国非营利组织的缺陷之二在于“营利有余、慈善不足、社会能见度低”.法人治理的具体化就是现代董事会制度,建立类似现代企业制度的董事会治理结构以及公开、透明的财务管理是非营利组织加强自律、增强能见度、实现组织公益性的重要保证.该制度的特点是由独立董事组成董事会,负责社会组织的大政方针、对首席执行官的招聘,而首席执行官作为专职工作者则要负责社会组织的日常运营,包括项目设计、人员招聘、志愿者组织、资金的募集与动员等,除了少量专职的为完成组织的公益性所必须的受薪人员以外,董事会和其他作出利他承诺的人也都是志愿性的,他们承诺完成组织交办的任务,而不以接收金钱或奖品等类似性质的物质奖赏为条件,这样的志愿精神要贯穿到志愿组织的各个方面和志愿活动的始终.除了董事会本身的治理,其他利益相关者参与治理也是其保持公益性的重要条件,而信息披露的公开化则是这种多中心治理的前提.上市公司需要公开性,需要让股民了解其财务状况,以增加股民对公司的监督和对公司经营状况的促进.非营利组织活动及财务状况的公开性将增加包括捐助者在内的公众的信任和保证募捐的持续性.非营利组织的腐败比政府腐败造成的后果更为严重,非营利组织面列的往往是一些社会弱势群体,一旦资金被滥用或贪污,对弱势群体的打击往往是致命的.所以,非营利组织更需要建立健全的财务制度,公开透明,这是对捐款人和公众负责的基本精神.为了保持组织的公益性,国外有一些好的经验可资借搭,比如美国实行的透明度方案(简称1)ADS法).该方案包括四个环节：信息披露(Disclosure)、信息分析(Analvsls)、信息公布(Dissemination)和违规惩罚措施(Sanction)(赫茨琳杰,1996).这也是美国发生了“安然事件”以及1995年美国联合道路(TheUnitedWayofAmerica,该组织可能是美国最大的非营利组织)董事会主席因为诈取该组纵120万美而锒铛入狱的事件之后采取的非常措施.作为非营利组织治理时间很短的发展中国家来说,借鉴这些措施可以更有效地防范非营利组织的运作风险,保持其公益性质.

(三)以维护“第三域”公益性为目的的独立机构的建立

在非营利组织中,如果没有对权力行使的监督,也会出现权利的滥用.每个民办非企业单位、基金会、社团本身都有自己的独立利益,凌驾于这些独立利益之上的普遍利益就是非营利域的独立部门Is(IndependentSector).这些机构以维护整个非营利域的总体利益和信誉为己任,对非营利域内部实行自主治理和行业自律.独立部门的人口管理、规范协调、评估、鉴定和惩戒职能是从组织外部促进非营利组织治理、防止其违背组织宗旨的重要因素.在美国,就有处在非营利组织之外的独立部门[如国家慈善信息局(NarionalChartiesInformartionBureauNCIB)、商务发展局理事会的慈善咨询怎么写作部(Philan―thropicAdvisoryServiceoftheCouncilofBetterBusinessBureausCBBB)、福音教会的财务理事会(EvangeLcalCoun―cilforFinanciflAccoumtabilityECFA)等]负责对非营利组织的监管,并给非营利组织制定了无私奉献、对公众负责、慎用社会资源、服从法律等九条道德标准以加强行业自律.加拿大设有一个全国性的组织来评估不同慈善部门的机构.鉴定通常包括工作回顾、机构政策等.另外,加拿大还有慈善中心之类的组织来监督慈善团体是否合乎道德规范和基本准则.由于没有直接的利益关系,独立部门的治理可以较好地坚持公平、公正原则.但这样的机构在我国几乎是空白,建立这样的机构,对于实行对非营利组织多中心的有效治理有基础性意义.同时,独立机构需要设计一定的程序激发社会公众和媒体为整个非营利域实现社会效益最大化进行监督的,通过监督和社会组织公信度的提高,捐助者就可以自由选择非营利组织和自己感兴趣的项目进行捐助,这反过来又为组织公益性的实现奠定了物质基础.

(四)法治

法律作为建立“公序”的基础,不仅具有激励机制,也具有控制约束和规范功能.如果说法律对工商业具有规范其“有序牟利”的功能,那么,法律列于非营利组织来说则具有规范其“有序牟义(公益性)”的作用.完备的法律是制度设计的首要任务,除了上述完善法人制度外,降低注册登记门槛,逐步取消登记部门和业务主管部门双重管理的管理机制,改变重登记轻监管的做法,进行必要的公益性经营测试,加强对非营利组织的日常管理,将改变许多非营利组织因无法找到上级主管部门而要么成为“黑户”,要么成为“商户”的尴尬.非营利组织作为一个法律范畴完成注册登记之后,也就受到了有关收入分配和政治活动各项规定的约束,而这是其活动公益性的基本保证.另外,作为管理手段的税法的完善对于促进组织公益性的实现也是必要的,国家的税收政策作为间接的货币政策为政府不用直接设立这些机构同时又能支持社会公益事业提供了渠道.即使非营利组织有熟练的募捐之道,但没有国家法律方面的支持,组织募捐还是无法实现.由于我国在税法方面的不足,导致许多企业不愿意向非营利组织捐款,使非营利组织深感募捐之难.针对现在我国非营利组织发展缓慢的情况应适当增加捐赠免缴所得税的额度.另一方面的不足在于,享受减免税待遇不是平等的而是具有由政府批准的垄断性和特需性：根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》第十二条规定,有资格接受减免税捐赠的社会团体,包括中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会等8家.从1999年到2003年,财政部和国家税务总局又先后认可了另外15家社会团体的减免税受赠资格,使可开具减免税凭证的社会团体数量超过了20家,除此,向其他非营利组织捐款是无法享受减免税待遇的.这种列名单式的管理实际上剥夺了大量非营利组织通过募捐受赠的权利,而且本身也与我国1999年6月通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》相矛盾.再一方面,在捐赠主体上还存在内外资有别的经济歧视政策,外资企业对志愿组织的捐赠就可以从纳税所得中全额扣除,而民营企业却享受不到如此待遇,这种经济政策歧视严重挫伤了民营企业的捐赠热情.为了实现和扩大公益之善,建议这样的法律规定及时废止或修改,以推动民营企业的公益热情和社会非营利性、公益性的发展.