《档案法》第二轮修改原则

1996年全国人民代表大会常务委员会修改《档案法》时确立的首要原则是“慎改”.在这一原则指导下,第一轮修改对有关条款进行了修改并适当增设条目；同时,坚持适时肚和前瞻性相统一也是上轮修改原则的特点.比如,在第十六条中增加了个人档案的保管规定.虽然,针对个人档案保管的规定只是寥寥数语,并与集体档案划分在同一范围内,规定的内容也较笼统,但当时提出对个人档案的保管是具有适时性和前瞻性的,使得大量涌现的个人档案得到妥善保存.

目前,《档案法》正面临第二轮修改,修改的最终结果取决于修改原则的制定.进入21世纪以后,我国档案事业、档案工作从形式到内涵发生了全方位的巨大变化.尤其是2008年5月正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》,事实上对现行《档案法》从立法理念到档案管理的具体环节等都构成了“倒逼”机制；同时,档案工作业务中出现了大量的电子文件,而《档案法》中则对电子文件不著一字,法律规定已远远落后于档案事业的实际状况.对于这些新情况,是大刀阔斧地改,还是遵循传统地“可改可不改,不改”的原则,一直是专家、学者争论的焦点.笔者认为,新情况应当有新原则,但是,应该在“慎改”、“适时性和前瞻性相统一”的基础上略作调整.

一、坚持“慎加”原则

东汉以来,我国传统的文书档案载体一直以纸质为主.尽管近代以后,随着西方科学技术的传入,传统的档案成分中加入了一些非纸质档案的形式,但是在各个时期的档案成分构成中始终以传统的纸质档案为主.然而,自20世纪90年代以后,非传统纸质的档案一电子文件(电子档案,下同)大量产生.有人说,电子文件已经在全部档案构成中占据半壁江山,甚或超过.而现行《档案法》中无一字涉及电子文件的内容.从某种意义上说,《档案法》的第二轮修改是由电子文件引发的.

在信息化迅捷发展的今天,电子文件剧增,并越来越广泛地渗透到档案管理的实际工作中.我国关于电子文件管理的规定,有《电子公文归档管理暂行办法》、《电子文件归档与管理规范》和《中华人民共和国电子签名法》(以下简称《电子签名法》),而针对电子文件本身的立法还处于空白.于是,有人说要对《档案法》进行全面地修改,特别是大量增加电子文件的立法内容.也有专家呼吁,只需增设几条与电子文件保管、开放等相关的内容即可.

笔者认为,对电子文件的内容要坚持“慎加”原则.电子文件立法与《档案法》修改的意义,主要表现在电子文件人《档案法》“深”与“浅”的立意.“浅”,不需要增补太多内容,只要明确“电子文件”的定义,形式及法律效率,在管理中如何与纸质文件协调即可.“深”,需要针对电子文件的特点、载体的形式、电子文件认证等各种问题做深入、具体的立法.“慎加”原则就是电子文件“浅”立法.第一,明确定义电子档案的含义.第二,保证电子文件与纸质档案具有同等的法律效力.第三,明确规定采用计算机技术保证电子文件的使用性.

二、坚持“和谐”原则

一起“行政公开第一案”曾经引起社会各界关注.2004年5月10日,上海市民董铭向上海市徐汇区房地产局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料,针对董某的查阅要求,徐汇区房地产局作出书面回复：“因该处房屋原属外产,已由国家接管,董某不是产权人,故不能提供查阅.”董某不服,向徐汇区法院提起行政诉讼,要求法院判令被告履行信息公开义务.在我国,根据相关的法律规定,政府信息实际上可以分为档案和非档案文件两类.归入档案者由《档案法》调整,如属于非档案文件则尚无任何法律调整.同一个政府信息,一旦归入档案类,就会受30年期限的限制；如果不归档,则因无法律调整而有公开的可能.而如果在今天,董铭完全可以依法获得自己的权利.2006年10月,国家建设部制定并于2007年1月1日起正式施行的《房屋权属登记信息公开查询暂行办法》(以下简称《办法》),结束了多年来房屋权属登记档案能否公开查阅的争论.该《办法》对于房屋登记机关在房屋管理工作中形成的工作记录,即包含房屋自然状况等内容的房屋权利记载信息列入开放范围.办法第七条、第十条和第十一条规定：单位、个人及其委托人,在出具查询人的明或法人资格证明后,可以公开查询；而将房屋权利登记申请表、权利设立、变更、转移、消灭或限制的具体依据以及房屋权属登记申请人提交的其他资料,即房屋原始登记凭证列为有条件开放的范围.可见,同样内容的信息因为在不同的阶段会得到完全不同的处理结果.法律、法规之间的内在统一、协调要求迫在眉睫.坚持“和谐”原则应是《档案法》第二轮修改的原则之一.

三、坚持“以人为本”原则

坚持“以人为本”原则就是站在公民的角度,一切以方便公民的利用为原则.在我国,国家通过制定政策以及立法的形式从总体上赋予公民查阅档案的权利,在一定程度上实现了档案的公开利用.但对公民利用档案的法定权利还缺少法律的坚实保障.因而,笔者认为以坚持“以人为本”为原则可以充分弥补我国公民利用档案信息权利不足的立法内容.现行《档案法》第二十条规定“根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放档案以及有关机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案.”从这条规定可以看出利用档案的唯一目的是为了工作,这也是很多档案行政机构管理档案展开档案利用工作的依据.作为公民,想要查阅自家祖上房产的范围就不符合经济建设、国防建设、教学科研的查档要求,不是为了工作,而只是公民的私人目的,所以,档案机关有理由拒绝公民查档.

坚持“以人为本”,就是让公民为查询自己的档案不再无理可诉.在现行《档案法》中明确赋予公民查阅档案的权利,规定公民利用档案的救济途径,才能切实保障公民利用档案信息资源的权利.对公民利用档案的权利实施救济,意味着通过救济弄清冲突的事实,划分冲突双方的权利、义务的归属；通过救济解决冲突,保障公民利用档案的台法权利给予实现,保证档案保管部门的法定义务能够切实履行；通过救济促使公民利用档案的权利由法定权利转变为现实权利.而我国《档案法》的第五章“法律责任”中,重点强调在利用档案馆的档案中“利用者的违纪和违法责任,而并没有对档案行政部门和档案馆未能依法履行档案信,息公开、提供利用怎么写作的行为设置相应的法律责任,也没有对利用者权利受到损害时可供选择的救济途径予以规范.在现行《档案法实施办法》第五章“罚则”中规定“不按照国家规定开放档案的,依法责令部门改正或者给予相关人员行政处分”,仍然没有从利用者角度出发,为公民保障权利,公民的权利受到侵害时也没有提供可以选择的行政救济和司法救济等救济途径.档案利用者与档案馆之间因能否查阅档案、能否复制档案引起纠纷,对档案是否保密、是否属于密件发生争议,也没有相应的单位可以进行鉴定和裁决.《档案法》的再次修改应该针对这些暴露出来的问题,坚持“以人为本”的原则,重新制定最大限度满足人民利益的、符合档案事业继续向前发展的法律、法规.