民政专业档案的形成规律管理

档案工作是一项基础性工作,民政工作的发展离不开民政档案工作.民政工作的多元性决定了民政档案种类多、内容丰富、管理复杂的特点.近年来,民政部积极探索民政专业档案的管理,相继出台了地名档案、勘界档案、收养登记档案、婚姻登记档案、伤残抚恤人员档案、社会组织登记档案、殡葬怎么写作单位业务档案等专业档案管理规定,并提出了民政专业档案管理办法全覆盖的目标.那么,是不是每项民政业务形成的档案都是专业档案都要制定一个专门的档案管理办法在档案管理办法中,专业档案的管理原则和方法如何设定要回答这些问题,必须弄清楚：什么是民政专业档案它有什么特征其认定标准是什么民政专业档案如何管理这些理论问题的解决将有助于指导民政专业档案工作实践,加速档案管理规定的出台,从而规范民政专业档案的管理.

民政专业档案的概念及特征

(一)档案种类的划分

目前,我国档案界通常将档案划分为文书档案、科技档案和专门档案三大类.文书档案实际上是指行政管理档案,即社会的行政管理活动中由各种行政性或日政治性公文转化而成的档案.是人类自我管理的记录.科技档案是指人们在科技、生产活动中形成的由纯业务性的科技文件材料转化而成的档案.是人类面对自然进行科学研究、进行物质生产活动的记录.专门档案是指除文书档案和科技档案之外的,所有在专门活动中形成的档案.这些档案虽然也有明显的行政管理性质,但与主要由正式文件转化而成的文书档案相比,它具有极强的自我独立性和规律性.

近年来,档案界又提出了“专业档案”的概念,“专业档案”与“专门档案”是两个不同但相互联系的概念.相同点在于,它们都产生于一定的专业领域内；不同点在于,它们是从两个不同角度提出的概念.“专业档案”,是从社会行业分工的角度提出的概念,它包括了一个行业的各种档案,既包括文书档案,科技档案,又包括会计、档案、声像等各种常规性的专门档案和各种非常规性的专项业务档案；而“专门档案”是从档案种类划分的角度提出的概念,一个档案门类,只含属于一定的业务范围或一个专门载体的一种档案.

(二)民政专业档案的概念

广义上讲,民政专业档案是各级民政机关及其所属单位在各项民政业务活动中形成的各类档案的总称.包括文书档案,科技档案和会计、人事、声像等常规性专门档案以及各种专项民政业务档案.

狭义上讲,民政专业档案就是指专项民政业务档案,是各级民政机关及其所属单位在各专项民政业务活动中形成的专门业务档案的总称.包括勘界、地名、收养登记、婚姻登记、社会组织登记、伤残人员抚恤、社会救助、殡葬单位业务档案等等.它是民政系统产生的、独一无二的档案种类,有着鲜明的特点.这是本文重点讨论的内容.

(三)民政专业档案的特征

1　来源的广泛性和单一性.总体上讲,民政工作的多元性决定了民政专业档案涉及的专业面比较广,如勘界、地名管理、收养登记、婚姻登记、社会组织登记、社会救助、伤残抚恤、殡葬管理等等；就每一种专业档案而言,它又是在某一特定的专门领域中形成的.

2　内容的专指性和丰富性.每一种民政专业档案反映着特定的某种专业活动,因此从内容看每种专业档案都具有专指性.如勘界档案反映着行政区域界线勘定的情况,收养登记档案反映着儿童收养方面的情况,婚姻登记档案反映着婚姻登记情况等等.将每种具体的专业档案反映的专业情况综合起来考察,就构成民政专业档案内容的丰富性.

3　形式的多样性和固定性.多样性体现在：一方面载体和记录方式的多样性,既有纸质档案又有特殊载体的档案,既有以文字、图表、声频、视频为记录手段的档案,又有电子档案；另一方面文件材料名称种类的多样性,民政专业档案涵盖了各个专业特定名称种类的文件材料,且数量众多,规格不同.另外专业档案形式又是固定的,不仅专业档案的载体固定,如纸质档案、特殊载体档案,而且每种专业档案又是根据各自形成领域,有固定的文件名称和结构形式.

4　形成过程的直接性.同文书档案相比较,其文件材料一般不像公文那样需经由文书部门,而是在业务活动过程中直接形成,每种专业档案即是该项专业活动形成的副产品.如婚姻登记、收养登记、社会组织登记等工作形成的文件材料绝大多数都是格式文件、弹性表格等.

5　文件材料的形成与档案管理的动态性.业务工作的连续性和动态性决定了业务文件材料的形成和业务档案的管理是一个动态的过程.如社会组织登记管理工作、城乡低保审批管理工作、伤残抚恤人员审批管理工作、行政区域界线管理工作等具有较强的连续性、动态性特点,决定了其文件材料的形成具有较强的连续性和动态性,相应的档案管理也必然具有动态性特点.

6　档案作用的工具性.民政专业档案是民政部门依法进行社会管理和提供公共怎么写作时产生的各类表格和材料,专题性较强,有些档案是民政部门日常工作必备的工具.如勘界档案、社会组织登记档案、地名档案、社会救助档案、伤残抚恤人员档案等等,它们是民政部门日常工作必备的工具,如果进入机关文书档案归档范畴,必然增加民政部门工作量,加大行政管理成本,降低民政部门的工作效率.

民政专业档案的认定

民政专业档案的特殊性决定了每种专业档案在形成规律、管理方法上各不相同.为了规范化管理专业档案,应当为每种专业档案制定一个管理办法.而民政业务大项十几项,小项几十项,哪些业务形成的档案属于民政专业档案,必须明确认定民政专业档案的标准,从而正确划定民政专业档案的具体范围.

(一)民政专业档案认定的标准

根据民政专业档案的特征,可以归纳出认定一种民政专业档案的标准须同时具备4个要素：

1　在一定专业领域内形成.有3层含义：(1)该专业领域是“三定方案”确定的民政部门的管理职能,在社会上是独一无二的；(2)该专业领域属于社会管理和公共怎么写作范畴,具有社会性；(3)该专业领域相对稳定,具有长期性、持续性.2　有稳定、规范的文件名称和结构形式.3　有适应专业工作程序的文件材料形成、积累、整理、归档的规律.4　有适应不同专业领域特点、不同文件载体的档案管理方法.

(二)民政专业档案认定的指导思想

民政专项业务活动中形成的档案,能按文书档案管理的,不再单独制定管理办法,如区划审批、殡葬怎么写作设施经营审批、福利事业单位审批等；专业档案在文件材料形成、整理、保管、利用方面有共同点或联系密切的,划归一类,出台一个法规,如社团登记档案、民办非企业单位登记档案、基金会登记档案统称社会组织登记档案类,城乡低保、农村五保、城乡医疗救助、临时救助档案统称社会救助档案,遗体火化、遗体安葬、骨灰安放档案统称为殡葬怎么写作单位业务档案,勘界、界线日常管理档案统称为行政区域界线档案；国家已认定并出台办法的常规性专门档案,不再认定,包括人事、会计、照片、声像、电子、书稿、监察案件、教学等档案.

(三)民政专业档案的具体范围

根据以上认定标准和指导思想,初步确定民政专业档案的范围应当包括：地名档案、行政区域界线档案、收养登记档案、婚姻登记档案、伤残抚恤人员档案、社会组织登记档案、殡葬怎么写作单位业务档案、社会救助档案、城市生活无着的流浪乞讨人员救助档案、福利彩票档案等等,随着业务工作的深入开展,随时增加新的种类.

民政专业档案的管理

民政专业档案是现实存在的,并且有不同于文书档案的特点,这就要求民政档案工作者积极探索,将档案工作的普遍规律与民政专业档案的特殊性相结合,以一切有利于民政工作的发展为目标,创造性地探索民政专业档案管理的原则与方法、技术标准和业务规范,不断整合资源,构建民政专业档案管理体制和工作机制.

(一)构建民政专业档案的管理体制和工作机制

民政专业档案是国家档案的组成部分,其管理既要在国家档案的管理体制下运行又要体现民政专业档案的特点.在体制建设方面,利用各种管理方法,明确民政系统内部各个部门在民政专业档案工作中的职责,建立以业务部门为主的档案实体管理体系,建立以机关(综合处)档案部门为主、同级档案行政管理部门为辅的技术指导和检查监督体系,并配套于各级政府实施的问责制,在不增加人财物的前提下,全面构建民政专业档案管理体制.工作机制的建立,以出台基层急需的各种民政专业档案管理规定、技术标准和业务规范为主,主要有文件材料的归档范围、整理原则与方法、档案的保管期限、开发利用等内容.为业务部门整理档案、建立工作必备的信息资源提供思路和技术支持,保证业务部门工作所需的信息准确,有机联系完整,查询方便快捷,保证民政专业档案的完整与安全.

(二)民政专业档案管理应遵循的原则

“统一领导、分级管理,维护档案的完整与安全,便于社会各方面的利用”是我国档案工作基本原则.民政专业档案管理原则与方法的设定应具体体现出以下几点：

1　统一领导.在国家档案局的统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导下,民政部统一领导全国民政专业档案工作,民政部档案馆负责制定各类专业档案的管理规定、技术标准和业务规范,并对全国民政专业档案工作进行指导、监督、检查.

2　分级分专业管理.县级以上各级地方人民政府民政部门负责制定本级各种民政专业档案管理的规章制度,指导、监督、检查辖区内的民政专业档案工作.县级以上各级人民政府民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)以及有关事业单位设立档案机构或设专档案工作岗位,统一管理本机关的各种专业档案,指导本机关业务部门专业档案的形成、积累和归档工作.

3　档案资源完整与安全.维护档案的完整与安全是档案管理的最基本要求,民政专业档案文件材料的归档范围、归档时间和归档要求以及档案保管条件的设计、档案保管期限的确定都应以是否有利于专业档案资源完整与安全为出发点,以便为专业档案工作提供必要的物质基础.

4　档案整理要便于保管和利用.整理是专业档案区别于文书档案的核心内容,各类专业档案材料的形成有不同的特点,其利用需求也不同,因此,整理方法的设计要以便于档案的保管和利用为标准,特别是城乡低保、伤残抚恤人员、社会组织登记档案等动态管理的档案,其整理原则与方法的设计更要体现出这一目的.

5　机关内档案实体保管要方便利用和保证安全.民政专业档案与民政业务紧密相连,主要是为业务工作怎么写作的,各种专业档案实体是由机关档案室集中保管还是由业务部门分室保管,主要由业务工作利用是否方便和档案的保管条件决定.工具性、动态性较强的民政专业档案原则上由业务部门保管,工具性、动态性不强或者业务部门不具备保管条件的民政专业档案由机关综合档案部门保管.

6　档案利用要方便和保密.档案工作的最终目的是便于社会各方面利用,专业档案管理应以怎么写作民政工作乃至整个社会为落脚点.利用环节的设计既要简化手续,保证方便快捷地为民政业务工作和社会利用怎么写作,同时又要根据专业档案的特点,提出限制利用的条件,维护档案的机密性和当事人的隐私.

7　档案的归属流向以形成单位和基层为主.专业档案归形成机关所有,其保管以形成单位和基层为主,最终流向是同级国家综合档案馆.由于民政业务分级管理,同一类民政专业档案也形成于不同级别民政机关,如婚姻登记、收养登记、社会组织登记档案,分别形成于县、市、省级民政部门,社会组织登记档案还形成于国家民政部,由形成单位保管各自形成的档案；有些民政业务要逐级审批,且动态性较强,涉及同一个案的专业档案各级都有,其中最完整的一套应放在上报机关保存,如城乡低保档案应当保存在乡镇(街道)、伤残抚恤人员档案应当保存在县级民政部门等,因为这些专业档案已成为基层开展业务工作的工具,利用起来较方便；有的民政业务涉及两个(或以上)同级民政机关,形成的原始业务档案由负责组织这项工作的上级民政机关保管,如勘界档案实行多套异地保存,原始档案由上级民政部门保存；有的档案形成于民政事业单位,如殡葬怎么写作单位业务档案、城市生活无着的流浪乞讨人员救助档案等,由这些事业单位保管.对社会有保存价值的专业档案的最终流向是各级国家综合档案馆,根据民政部门利用需求和频率,确定档案向同级国家综合档案馆移交的时间.