地方农村环境保护立法的维度

【摘 要】我国农村环境保护立法尚显薄弱.因此,《银川市农村环境保护条例》的颁布具有重要的首创意义,该条例以农村环境为立法维度,注重对地方农村环境保护的适应性和可操作性,因而对推动我国农村环境保护立法具有重要的示范价值.

【关 键 词】农村环境；《银川市农村环境保护条例》；立法维度

我国已经基本形成了以《环境保护法》为主干,以《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等污染防治法为分支的环境保护法律体系.但是,我国目前尚未制定有全国性的全面规范农村环境保护的基干法律或专门性法律,而其他现行的环境保护法律法规还无法对农村环境保护活动进行科学、系统、全面、准确的调整与规制.[1]对此,《银川市农村环境保护条例》（以下简称《银川条例》）作为一部地方性法规,以农村环境保护为着眼点,在农村环境保护立法方面做出了有益的探索.

一、地方性农村环境立法的首创意义

《银川条例》是我国第一部农村环境保护方面的专项立法.我国已有的涉农环境立法主要集中在农业环境保护立法,如《湖北省农业生态环境保护条例》、《江苏省农业生态环境保护条例》等地方性的农业生态环境保护法,其着眼点主要在农业生态环境,这种以某一产业环境效益为保护对象的立法在发挥其预期效能时相对于以往单纯的要素性环境污染防治法当然会有更明显的作用,但是在环境保护的整体性上仍然有明显的缺憾,主要表现为：其一,农业环境立法人为地将农村的农业生态环境与农村其他生态环境割裂,从而使农村人居环境、农村乡镇企业等区域得不到应有的重视,而已有的要素环境污染防止法从整体上更多的是考虑城市环境或一般性的环境问题,对于农村环境特有的问题缺乏针对性的对策；其二,农业生态环境立法以农产品质量安全为重点,这样的立法导向体现了以城市利益为重的视角,而在全国性环境立法中仍然是以城市为主导,以解决工业三废（废水、废渣、废气）为重点,呈现出强烈的城市中心主义色彩[2],缺乏对农村和农民环境利益的整体考虑.

从农业生态环境立法的两个缺憾来看,《银川条例》首创了以农村环境为保护对象,这样的立法视角较好的解决了上述问题,首先,农村环境立法将保护范围覆盖到农村整体,克服了单一产业生态环境立法调整范围较窄的局限性,使法律贯穿在农村环境的各个要素中,使不同区域、不同要素的污染防治相互联系、相互作用,有助于从整体上推动农村生态环境的改善.

其次,农村环境立法以改善农村环境、保护农村居民环境权益为出发点,这使其在具体问题的立法设计上更具有针对性,更能解决农村环境的具体问题,也更容易关注农村居民具体的环境诉求,从而使农村环境立法的效用更强.《银川条例》生效次日,环境执法人员即依据该条例第二十四条和四十条的有关规定对焚烧秸秆的行为予以了处罚,改变了以往危害农村环境最普遍的秸秆焚烧现象无法可依的局面,使当地农村环境保护走上了法治化的轨道.

最后,农村环境立法仍然会覆盖农业生态环境立法涉及到的相关问题,并以之为立法重点.农业目前仍然是农村的主要产业,而农业污染则是农村环境的主要污染之一,这一现实在短期内难以改变,因此农村环境立法不可能脱离这一现实,仍然需要在立法设计时予以重点考虑,以此来保护农民的环境权益.

二、农村环境――《银川条例》的基本维度

一部具有首创性的地方性立法有其积极意义,同时也必然具有一定的风险,风险不仅来自于法律层面,如是否违宪或违反其他上位法的风险,这往往只需要从立法技术上把握,尽管立法技术的运用也是一项具有高难度挑战的工作；更多的风险还是来自于法律本身的适用性上,也就是具有首创性的立法能否发挥其预期的立法效益.而要化解这样的风险,取决于立法本身的科学化程度,就地方农村环境立法而言,主要要看这样的立法能否有效解决当地农村环境问题,其落脚点主要体现在农村环境上.

《银川条例》第一条开宗明义,确定了该条例的立法宗旨为：“保护和改善农村环境,提高居民生活质量”,这说明条例以农村环境为保护对象,以提高居民首先是农村居民的生活质量和维护其环境权益为出发点.保护对象确定为农村环境,这就使农村环境保护立法具有了鲜明的指向性和针对性,需要注意的是,保护对象不同于调整对象,农村环境法是以农村环境为保护对象的,但并不等同于以农村环境为调整对象,按照我国法理学的一般观点,调整对象界定为某一社会关系,因此农村环境法的调整对象亦可界定为在保护和改善农村环境中发生的各种社会关系.明确保护对象和调整对象的区别,既能藉此更加明确农村环境法的立法宗旨,也能厘清农村环境法的适用范围,亦即农村环境法不以农村环境为调整边界,凡是涉及到影响农村环境并受农村环境法调整的行为,无论该行为发生在农村或城市,也无论是由农村居民或城市居民做出的,均应当受农村环境法的调整,正如前述焚烧秸秆行为,该行为是由一家公司在其位于城市边缘的自家场地引起的,不是农村居民做出的,也不是在农村发生的,但因为会危害到农村环境,符合《银川条例》规定的各项要件,属于农村环境法的调整范围,因此《银川条例》的调整也就是理所当然的了.

“农村环境”在《银川条例》第二条中定义为：“影响农村生存和发展的各种天然的和经过人工改造的因素的总体,包括土壤、大气、水、生物和农民居住场所等.”这种表述紧扣农村环境的特点,如定义的内涵限定在农村,外延涵盖了土壤、大气、水、生物、居住场所等,所列举的农村环境若干要素皆是农村的典型要素.

农村环境和农村居民有着完全不同于城市环境的自身特点：1.农民居住和人的活动较为分散,污染的分布较为分散,污水、垃圾等污染物处理也较为分散；2.农民经济承受能力普遍较低；3.农业污染比较突出,如化肥、农药污染较为普遍.基于这样的与城市环境完全不同的特点,农村环境法也应具有针对性的解决方案,体现出自身独有的特征,首先,应当针对农村的环境问题量身写作,而不是照搬传统环境法以城市环境为重点的立法传统,农村环境法解决的是农村环境问题,因此就应当围绕着农村环境问题的诸多特点提出针对性的法律对策体系；其次,农村环境法也应当考虑农村的适应性问题,尽管环境污染具有传导性,农村环境问题的恶化可能传导到城市,但是农村毕竟不同于城市,特别是农村地域广大、农村居民的经济承受能力普遍弱于城市,因此农村环境法在管理体制、保护防治的重点、法律责任的设计等方面也应当体现出不同于一般环境的特点.《银川条例》围绕着保护和改善农村环境这一主题,在农村环境治理上契合农村环境法的自身规律,体现了颇具首创意义的探索,第一,在管理体制上,打破了农村环境保护无人负责的空白,规定在乡（镇）设立环境保护机构,乡（镇）人民政府、村民委员会可以聘任农村环境监督员.有人可能担心在乡（镇）机构精简的形势下,设立环境保护机构是否可行?实际上环境保护机构并不需要新设,可以在原有的乡（镇）有关机构下加挂一块“环境保护站”的牌子,这样既不需要新增加编制,又从法律层面实现了农村环境保护落实到具体的机构和人的目的.

第二,有的放矢,突出重点.农村环境污染点多、面广,但都和农村的地域特点有着密切的联系,《银川条例》抓住突出的六大类型,包括农村饮用水水源地保护和水质改善、农村生活污染治理、农村地区工业污染、畜禽、水产养殖污染防治、农业面源污染和农村自然生态保护,规定了针对性的防治措施,这些规定既符合农村实际,也具有很强的可行性,如第二十一条要求各级政府“划定畜禽、水产养殖业禁养、限养区域,对在划定的禁养区内已有的规模化畜禽、水产养殖场及集中的散养区,要予以关闭”,以此来防止畜禽、水产养殖对农村居民的污染；第二十五条为防治农村工业污染规定“新建工业生产项目应当进入园区,审批部门不得批准在园区外新建工业生产项目”.类似的规定为防治主要的农村环境污染提供了明确的法律依据.

第三,法律责任,重在实效.法律的生命在于实践,而法律责任的设计是保障法律实施的最重要手段,没有法律责任的法律是苍白无力的,往往沦为纸面上的法律,成为一纸空文.《银川条例》针对所有设置了义务性条款的规定都同样设置了法律责任条款,这样就使义务性的规定具有威慑力,能够发挥实效,同时法律责任条款的设计也注意了可行性,一方面在国家有相关规定情况下,注意和国家规定的衔接,另一方面又结合实际情况,特别是要考虑农村居民经济承受能力较弱的实际情况,使法律责任不致于难以落地实施,如第三十九条规定：“从事农业生产经营的组织或者个人随意抛弃盛装农药的容器、包装物、过期报废农药和不可降解的农用薄膜的,由环境保护主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令限期回收,逾期未回收的,处以警告或者五十元以上一百元以下罚款.”第四十一条规定：“将农村土地、房屋等租赁给他人从事产生污染的生产经营活动的,由环境保护主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令改正,并对租赁人处以二百元以上二千元以下罚款.”这些规定很好的注意了当地实际,考虑了农村居民的承受能力,又保证了了法律的严肃性和可操作性.

三、《银川条例》对农村环境立法的启示

农村环境保护关系到我国数亿农民的环境权益,因而很早就有学者极力呼吁应当在《环境保护法》修改时体现对农村环境保护的重视[3],即将生效的《环境保护法》也确如所望,强化了对农村环境的保护.但是作为一部环境保护的基本法来说,农村环境仅仅是其关注的一个方面,要真正做到农村环境保护的有法可依,制定专门的农村环境保护法律是其应有之义,这也是《银川条例》给我们带来的最重要的启示,这一条例开创了农村环境保护立法的先河,体现了立法机关对农村环境保护的关注,使地方农村环境保护走上了法治化的轨道.

不仅如此,加强农村环境保护立法还应当重视自身的立法质量,特别是要强化法律的适用性和可操作性,使制定出来的法律能靠得住,用得上,而不是沦为纸面上的法律.这方面,《银川条例》也堪称以后类似法律的示范,该条例既考虑了农村环境保护的特殊性,也注意到了农村居民的适应性,从而使法律发挥实效具备了必要的现实土壤.这对今后农村环境保护立法的推动和完善具有重要的借鉴意义,