合理控制政府行政支出的出路是进行公共管理

改革开放以来,我国政府行政支出逐年增加.据统计,1995--2006年,我国国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元,12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%,1995年为14.60%,到2006年上升到18.73%.远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%.由于财政收入在一个时期内的增长是有限的,政府行政支出的快速增加,就意味着财政用于改善民生支出的减少,至少不可能有大幅度的增加,这会严重影响政府的声誉.为此,需要合理控制政府行政支出.然而,如何才能合理控制政府行政支出呢?张伟教授在《经济体制转轨绩效与城市环境设施投资体制个案研究》一书中,指出合理控制政府行政支出成本的出路在于进行公共管理的创新,并就如何进行公共管理的创新提出了对策建议,对我们具有诸多启迪.下面就此问题进行一些探讨.

一、合理控制政府行政支出的必要性

传统的公共管理方式主要强调政府的作用,认为政府的力量“无所不能”,可以包揽一切公共事务.但计划经济国家的实践证明,这一方式存在很大的弊端.在市场调节为主的活动中,成本是生产经营不可或缺的耗费.为了确保生产经营能够持续下去,收益必须大于成本.但在政府调节为主的活动中,成本来自税收和其他非市场资源,经济核算机制失效.并且,“经济的发展对行政管理成本具有正的影响”.[1]在非市场收益与成本支付不一致的情况下,即使政治上有效,在经济上也是失效的.

更为重要的是,成本与收益的脱节,会驱使政府追求一些自利目标.比如,政府会总是努力获取更多的预算.在市场调节为主的活动中,成果大小主要根据利润来评价.但在政府调节为主的活动中,由于没有这种评价标准,所以预算大小就成为内在性指标.这样,预算越多越好,增加预算的努力比减少预算的行为在政府中会得到更多的赞赏.而要增加预算,就需要不断地增加能够消化预算的“项目”.这种“项目”,在很多情况下,并不是非常必要的,甚至是很不必要的,或者是新增的机构以及编制,或者是所谓的“政绩”工程.这些名目繁多的支出,最后都归结为政府行政支出.

二、公共管理创新思路提出的背景

近年来在经济发达国家兴起的新公共管理理论认为,市场的力量可以弥补政府的不足,避免政府的失败.应当改变过去只注重开发政府职能的做法,尽量在公共事务中引入市场机制.以新公共管理理论为依据,各国政府的公共管理方式都在进行着重大的变革.虽然不同国家和地区在变革的形式、手段和方法上具有一定的差异,但都体现出一个共同的特征,即通过引入市场机制,实现对公共组织的激活,使政府能够具有像企业一样的活力、效益与效率.应该说,这种方式对于控制财政行政支出、提高公共怎么写作效率以及打破行政垄断等具有积极作用.当然,这种方式如果使用不当,也会导致片面市场化,从而产生不良后果.比如如果在公共怎么写作领域存在过份倚重市场机制的倾向,片面强调政府的“退出”,特别是在义务教育、公共卫生和医疗以及社会保障方面政府职能缺位,就会引起人民群众的不满,从而产生不和谐问题.所以,有必要将引入市场机制与政府职能到位结合起来,进行公共管理的创新,引入新公共怎么写作理论,[2]以更好地提供公共怎么写作,实现经济社会的健康发展.

三、进行公共管理创新的对策建议

在如何进行公共管理创新方面,张伟教授提出了一些建议,我们认为具有一定的价值,值得采纳和应用.

一是树立有限政府有效怎么写作的执政理念.其一,逐步形成政府边界有限的执政理念.应合理明确政府的权利边界,建立事权与财权相统一、精简高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,实现政资分开、政事分开、政企分开,保证其认真履行份内职责.其二,逐步形成政府怎么写作至上的执政理念.怎么写作型政府要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念,树立政府部门与社会部门携手合作的社会治理理念.为此,各级政府应在合理界定自身职能的基础上,做到“有进有退”,不断提高怎么写作质量.其三,逐步形成怎么写作决策科学的执政理念.要把经济社会发展中的重大怎么写作决策同专家论证、民众建言结合起来,建立专家论证和相似度检测机构咨询的激励与约束机制,拓宽民众建言采集渠道,大力推进怎么写作决策的科学化、化,关注民生、以人为本,减少失误和利益纠纷.

二是调整权利结构,理顺与地方的关系.应当改变过去对地方管得过多、统得过死的做法,鼓励各地根据本地情况,在机构设置、经济发展、区域治理等方面形成自己的特色.在强化政府在全局性公共事务权威性的同时,尊重地方政府的权力和利益,调整政府与地方政府博弈的关系,赋予地方政府制度安排的供给权,调动地方政府制度创新的积极性,提高地方政府制度创新的能力.在目前,和地方的关系,虽然在宪法等法律中有所规定,但颇为模糊.和地方的利益关系,更多是通过政策甚至是一事一议的“讨价还价”来调整的.这势必影响政府的权威性,对于一些缺乏“讨价还价”资格的地方政府也很不公平,应当通过明确的法律予以规范.

三是逐步消除行政垄断,为市场经济发展提供空间.其一,有必要设立专门的反垄断机构,来识别、查处、监督行政垄断.中国可以借鉴美国的做法,设立一个直属于国务院的具有准司法性质的专职反垄断工作机构,这样就有利于确保该机构的独立性.为了树立该机构的权威性,法律应赋予其对行政垄断行为所具有的职权.其二,不断完善反垄断法律法规体系.尽管中国在反垄断立法方面进展较快,但仍有相当多的垄断行为未能得到有效制止.这其中有执法不严的问题,但主要还在于中国现行法律法规存在的缺陷.所以,要不断完善反垄断法律体系,以此制约政府滥用行政权力.比如,提高反垄断法律法规效力层次,以法律取代部分法规；对原有的反垄断法律法规,应根据已出现和未来可能出现的问题,及时予以修订；加重行政垄断实施主体的法律责任,实行严厉处罚制度.

四是加强政府对公共怎么写作的提供.政府应当高度重视公共怎么写作供给不足所可能带来的社会问题,切实履行政府的公共怎么写作职能,把财力优先用于为社会提供公共怎么写作方面,特别是社会反映强烈的基础教育、健康医疗、住房等领域.当然,在一些公共怎么写作领域,可以引入社会资本,但不能以此否认政府提供为主体的地位.加强政府对公共怎么写作的提供,当前迫切需要在加大财政投入的同时,实现公共怎么写作的均等化.

五是推行部分公共怎么写作的市场化提供,同时加强政府对市场的监管.可以通过渐进改革的方式,把一部分竞争性、经营性强的准公共物品交给社会去投资,以便政府将更多的财政资金集中到提供基础教育、卫生、文化等公共怎么写作上来.政府可以通过政治过程作出决策,确定公共怎么写作的供给数量和质量标准,然后以市场机制为杠杆,通过多种方式调动民营企业、外商企业的参与,在竞争中完成公共怎么写作的供给.应当建立健全一系列激励机制,鼓励和支持社会投资进入公共怎么写作领域.但是,政府对市场提供公共怎么写作的监管也是非常重要的.政府对市场提供公共怎么写作的监管主要包括：一是采用特许经营权的招标形式进行进入管制；二是按照竞争性市场定价进行管制；三是对有关机构开展普遍怎么写作的监管.为改变政府公共怎么写作监管“政出多门”和“越位、缺位”的局面,成立面向所有公共怎么写作行业的、独立的综合监管机构很有必要.由综合监管机构按照监管原则,对行业准入、怎么写作、交易行为、怎么写作质量、安全、环境、卫生等进行监管.此外还要注意利用社会监管资源,吸收多主体参与监管治理,形成包括完善的法律法规、行业监管、行业自律、消费者权益保护、传媒和公众监督在内的现代监管体系.

六是充分发挥社会相似度检测组织的作用.社会相似度检测组织是独立于政府之外的社会经济组织.它可以独立代表各市场主体的利益,与政府沟通、谈判,从而影响政府的决策.同时,社会相似度检测组织可以为政府、企业和个人提供各种怎么写作.一方面,政府需要向社会相似度检测组织咨询有关的信息,听取社会相似度检测组织的客观意见,以减少决策失误.另一方面,社会相似度检测组织可以为企业和个人提供各种政府无法提供的怎么写作.另外,社会相似度检测组织具有自我监管和监管社会的作用.一方面,社会相似度检测组织对本组织成员的行为具有自我监管作用.另一方面,社会相似度检测组织又受政府的委托,从事专项的经济管理和社会监督活动.这样,既可以提高管理绩效,也可以节省政府开支、减轻政府负担.

以上只是就该书的部分内容进行了探讨.该书不仅对我国经济体制转轨的经济绩效进行了测算,提出了对策,并且将城市环境设施投资体制作为案例进行了深入的探讨,具有一定的理论价值和实用价值.当然,经济体制转轨的绩效问题,是一个相当复杂的问题,还需要作者开展后续研究,以便为我国的改革开放提供更好更多的研究成果.