依法行政视角下的政府社会管理

自2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”以来,加强和创新社会管理受到了党和政府的高度重视.2007年,党的十七大提出,要“完善社会管理,维护社会安定团结”,“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”.2011年2月,专门举办“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”,研讨有关加强社会管理及其创新问题；5月底,政治局又召开会议,研究加强和创新社会管理问题.今年这两次会议都把加强和创新社会管理提到事关巩固党的执政地位,事关国家长治久安,事关人民安居乐业的高度来对待,加强和创新社会管理的重要性由此可见一斑.

一般而言,社会管理指政府和其他社会管理主体为促进社会协调运转,对社会系统的各个组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制等一系列管理活动.社会管理创新指社会管理主体根据政治、经济和社会发展的实际情况,研究和运用新的理念、知识和方法,对传统管理模式进行改造和改进,建构新的社会管理体制、机制和制度,以实现社会管理的新目标.与此相应,政府社会管理指的是政府作为社会管理主体所进行的社会管理活动,而政府社会管理创新则是政府在社会管理方面所进行的创新活动.

政府社会管理创新涉及方方面面的因素,从不同的视角可对政府社会管理创新进行不同的观察,提出不同的要求,也可得出不同的结论.但无论从世界各国的社会管理经验看,还是从我国的社会管理实践看,依法行政都是政府社会管理创新的基本要求与基本保障,只有坚持依法行政,政府社会管理创新才可能取得成功,也只有这样,社会管理的新目标才可能得以实现.

依法行政是政府社会管理创新的基本要求

第一,政府作为社会管理的最重要主体,其在社会管理创新中的依法行政情况,关系到整个社会管理创新是否依法进行和政府整体的依法行政状况.社会管理基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面.上述任务中的任何一个方面,都需要政府的介入,并且都在其中发挥重要作用.很难想象,社会管理可以脱离政府的力量而进行完全自组织式的管理.在政府高度控制各种社会资源,社会自治能力尚未有效发展的现状之下,政府更应在社会管理中发挥主导性作用.同时,社会管理也是现代国家中政府承担的“经济调节、市场监管、社会管理、公共怎么写作”四项主要职能中的重要组成部分,特别是在建设怎么写作型政府的过程中,政府职能进一步转变,更加注重社会管理和公共怎么写作,社会管理成为政府职能的重中之重.可见,政府在社会管理创新中是否依法行政,不仅关系到整个社会管理创新是否依法进行,也关系到政府是否真正按照建设社会主义法治国家的要求,做到全面依法行政.

第二,当前存在的社会问题和矛盾多与政府是否依法行政密切相关.当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,社会管理领域存在的问题还不少,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出.这些问题的存在,根本上是由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾造成的,但不可否认,一些地方政府对依法行政重要性认识不够,甚至违法行政的做法也是当前社会管理领域存在问题的重要原因,有时甚至是主要原因.例如,当前在许多地方都存在违法强制征收与强制拆迁行为,侵害了群众利益,恶化了干群关系,造成了严重的社会矛盾,影响了社会的和谐与稳定.若政府能严格依法行政,那么,这方面的矛盾可明显减少.

第三,从更广阔的视角看,政府依法进行社会管理创新是贯彻依法治国方略的重要内容.自从依法治国被确立为治国的基本方略以来,我国法治建设取得了极大的进步,其中的一条重要经验就是确立法律至高无上的崇高地位,各法律主体依法行事,特别是要求各级政府严格依法行政,按照法律的规定实施管理活动.在社会管理领域,要确保依法治国基本方略继续得到有效实施,就要求政府在包括社会管理及其创新在内的各个领域都必须依法行政,不得超越法律所确定的管理权限,不得运用法律所没有规定的管理手段,更不得采取违背法律规定的管理措施.换言之,政府在进行社会管理创新时,只能在法律允许的范围内采取行动,而不能越雷池一步,否则便属违法行政,违背了建设社会主义法治国家的要求.

政府社会管理创新应明确政府与社会的职能边界

依法行政的基本内涵是政府按照法律的规定实施行政行为,做法律规定必须做的事,不做法律禁止做的事.换句话说,在依法行政的要求之下,政府的职能是确定的,该做什么、不该做什么,应该有个明确的界限.我国曾长期实行计划经济体制,在计划经济时代,政府是“全能型政府”,直接掌控和运行经济活动,也对社会实行直接管理,经济管理和社会管理融为一体,社会管理被溶解和同化于经济管理之中.改革开放以来,我国逐步确立了社会主义市场经济体制,与计划经济体制相比,市场经济体制的一个重要特征是,市场在社会经济资源的配置中发挥着基础性作用,同时,市场经济也要求实行法治,由法律来规范相关市场主体与社会主体的行为.在市场经济的背景之下,政府的基本职能就是为市场所不为,纠正市场失灵而导致的公共性缺失现象.换言之,在市场经济条件下,只要市场和社会能解决的问题,都应交由市场和社会去解决,政府只负责市场和社会本身无法解决的问题.具体到社会管理方面,政府所应承担的职责同样应局限于市场和社会所不能解决的问题.也正因如此,党和政府才提出要确立与完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局.这一格局意味着,尽管政府要承担起社会管理的主要责任,但并不是政府管得越多越好,恰恰相反,政府应高度重视社会协同与公众参与的价值,摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维,认识到社会自治的重要性,允许社会组织的发育,形成完善的、具有包容性的多元社会结构.从依法行政的视角看,这一社会管理格局要求政府正确处理与其他社会管理主体之间的关系,明确自身的角色定位及其所承担的社会管理职责.一方面,对其应当承担的职责坚决履行,绝不缺位；另一方面,更强调政府不可越位擅自作为,侵蚀其他社会管理主体的职能和公民的自主权利,甚至为了政府自身的利益而与民争利.

政府应严格依法实施社会管理行为

政府严格依法实施社会管理行为,首先要求“有法可依”.与其他任何领域一样,政府严格依法实施社会管理行为的前提是,要有健全完善的法律规范体系.我国已经形成了中国特色社会主义法律体系,但这种法律体系仍处于不断的完善过程中,在社会管理法律体系方面,同样存在有待完善的地方.比如,社会组织是社会管理的重要主体,但在社会组织的管理方面,我国至今没有通过一部专门的法律,现有的法律规范要求社会组织的成立必须有相应的主管部门,这导致了创新社会管理所必须的许多社会组织处于无法登记的“半违法”状态,而政府在社会组织管理方面的创新则处于无法可依的状态.这表明,政府社会管理创新要做到依法行政,首先要健全与完善相关的法律法规,避免出现政府社会管理“无法可依”的情况.

政府严格依法实施社会管理行为,还要求“有法必依”和“执法必严”,也就是严格按现行法律的规定来实施社会管理行为.现行的法律得到严格的遵守,是依法行政的一个最基本的要求,对于现行法律已经作出明确规定的社会管理事项,政府必须按照法律的规定实施相应的行为,即使某些规定已经与当前的形势有不相适应之处,也不可轻言违犯.若现行法律已完全与形势发展相脱节,影响社会管理创新的实施而有必要进行修订的,则应通过法定程序进行修订,通过修订法律,保证政府社会管理创新在法治的轨道内进行,避免出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严现象的出现.

政府严格依法实施社会管理行为,还要求做到“于法有据”.与“有法可依”要求完善法律规范体系不同,“于法有据”要求政府的行为必须有相应的法律依据,亦即行政法上所谓的法律保留原则.“于法有据”也是现代政府依法行政的基本要求,要求政府的所有行为都是按照法律规定实施的,若无法律依据,则通常被认为是违法的行为.当然,“于法有据”的要求本身是有所限制的,即当政府的行为侵害或可能侵害公民的权利时才要求遵守这一原则,若政府的行为对公民的权利并无侵害,则另当别论.在我国目前法制还有待进一步完善的现状之下,“于法有据”仍是政府实施社会管理创新的重要原则,而不能任由政府任意作为,以免出现少数行政机关在社会管理创新的名义下侵害公民合法权益的情形.

政府社会管理创新应高度重视行政程序

行政程序是指政府作出行政行为时所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和.严格遵守行政程序是现代行政法对政府行为的内在要求,有利于规范政府权力的行使和公民权利的保护,也有利于提高公共行政的效率.对政府社会管理及其创新而言,遵守行政程序主要体现在以下方面：

第一,政府信息公开.政府信息公开指政府在行使行政职权时,除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外,必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项.信息公开制度与公民权利的保护有着密切的关系：公民要通过行政程序保护自己的权利,就必须参与到行政程序中去,对行政行为的事实根据、法律依据,作出的时间、地点等有所了解,否则,就不可能真正通过行政程序保护自己的权利.在这个意义上,可以说,信息公开是公民参与行政程序的前提性条件,没有信息公开就无所谓行政程序.对于政府社会管理创新而言,信息公开包括（但不限于）以下方面：政策文件的公开,政府颁布的与社会管理相关且可能对公民权利造成影响的所有政策文件,都应向社会公开；公共信息的公开,政府社会管理过程中形成的信息,凡事关公众利益的,都应向社会公开,如政府的“三公”经费、公共资源的分配情况、公共的制定等等；法律依据的公开,政府应公开其由法律所规定的职权及作出相应社会管理行为的法律依据；突发公共事件信息的公开,通过信息的公开,平息谣言,促进社会的稳定；事实依据的公开,在作出社会管理行为之前,行政机关应将作出该行为所依据的事实向相关人员公开.

第二,公众参与.公众参与是公共行政的一个重要原则,它要求在公共行政过程的每一个环节中,都尽可能吸纳与体现公众的意见.现代行政程序高度重视公众对行政过程的参与,一定程度上,公众参与几乎成了所有行政活动的正当性来源.在政府社会管理及其创新方面,也对公众的参与作出了明确的要求,如2011年的政府工作报告提出,要“广泛动员和组织群众依法参与社会管理,发挥社会组织的积极作用,完善社会管理格局”.事实上,政府社会管理作为政府促进社会协调运转的工作,其目的在于促进社会中各种不同利益的协调与平衡,达到社会的和谐有序状态.这一目的,势必要求政府在社会管理的过程中高度重视有关各方的意见,并在相关社会管理行为作出之前就主动吸纳公众的参与,听取并反映他们的意见,提高社会管理行为的认可度与实施的效率,从而促进社会的和谐与稳定.

第三,其他的行政程序制度.行政程序由一系列具体的制度组成,政府社会管理及其创新的过程中,除遵守信息公开制度与公众参与制度之外,还应遵守其他的程序制度.比如说明理由制度要求,政府在作出社会管理方面的行政行为时,对受其不利影响的相对人应说明理由,降低甚或排除相关主体对社会管理行为的抵触.又如回避制度要求,政府在作出社会管理行为或进行社会管理创新改革时,与相关行为具有利害关系的工作人员应予以回避,避免出现利益冲突现象,提高行为的可接受性.

加强对政府社会管理行为的监督

监督是依法行政的最终保证.任何公共权力都天生具有扩张性,随时可能出现违背法律的规定任意作为并侵害公民权利的情形.正是为了预防和减少权力滥用的现象,才产生了权力监督制度.在政府社会管理及其创新过程中,要确保做到依法行政,就必须加强对政府社会管理行为的监督.一是要加强权力机关对政府社会管理行为的监督,确保政府社会管理及其创新走在正确的轨道上.二是要加强专门监督机关的监督,如加强检察机关的监督,制止和惩处政府社会管理过程中的违法行为；加强审计监督,及时发现并制止政府社会管理过程中存在的经济违法现象.三是要加强司法监督,通过行政诉讼制度,对政府社会管理行为进行监督,纠正其违法行政行为,促进政府社会管理的依法开展.四是要发挥舆论监督的作用,将政府社会管理置于阳光之下,形成强大的舆论压力,促进相关行政机关自觉依法行政,并纠正社会管理过程中的违法行为.五是要强化社会管理中的问责机制,对违法的社会管理行为及时追责,将监督与责任追究结合起来,保证社会管理目的的实现.

作者单位：首都师范大学政法学院

（责编/朱艳秋）