公共政策的反思与展望

摘 要：我国学术界对公共政策与关系或政策价值观的研究,最早可追溯到20世纪90年代中期.政策科学领域出现的这股“新趋势”,既是对西方该领域学术浪潮的承接与呼应,也是对国内公共政策实践前沿频发问题的道德反思与诉求.当以历史与辩证的眼光,对国内10多年来关于公共政策研究的背景、现状、问题等方面作深入而系统的审视与梳理,对研究中存在的主要问题进行条分缕析,并对该领域研究的意义与前景作出积极而乐观的勾勒与展望.

关 键 词：公共政策；反思与展望；理论反思

中图分类号：B82－05　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2008)04－0035－04

国内对公共政策与关系或政策价值观的研究,最早可追溯到20世纪90年代中期,相比西方晚了近10年,主要研究成果则集中在本世纪初以后.政策科学领域出现的这股“新趋势”,既是对西方该领域学术浪潮的承接与呼应,也是对国内公共政策实践前沿频发问题的道德反思与诉求.本文以历史与辩证的眼光,对国内学术界10多年来关于公共政策研究的背景、现状、问题等作深入而系统的审视与梳理,对研究中存在的主要问题进行条分缕析,并对该领域研究的意义与前景作出了积极而乐观的勾勒与展望.

一、公共政策的提出及其缘由

首先,重视对公共政策或价值的研究是西方政策科学研究出现的新趋向.发端于20世纪50年代的政策科学,经过半个多世纪的发展演化,已经形成了较为完备的独特学科体系.在西方政策科学的演进过程中,有关和价值因素在政策过程中的作用的争论时隐时显、不绝于耳.“价值无涉论”或“价值无用论”在政策科学研究的前半段很有市场,从事政策研究的是一帮技术精英,他们奉行价值中立原则,高扬实证分析和技术理性的大旗,凸显实证、技术、量化、过程、手段、方法等在公共政策研究实践中的主导作用,使得技术理性牢牢把持着公共政策研究领域的话语权,因素和价值理性则被视为另类.但公共政策分析技术化的发展趋势却引发了无法克服的悖论,那就是,学者所忧心的“精神堕落的时代”的出现和对“纯粹技术意志状态”的恐慌.20世纪80年代以后,随着政府官员不道德行为的一再、政府失败(失灵)现象的频频出现,公众对政府的信任度大大降低,深藏不露的政府德行、政策正当性等问题终于引起了政策学家的关注.而视对政策价值观或公共政策与关系的研究,是政策科学研究领域出现的新趋势,公共政策的研究方法也实现了从“事实与价值相分离”向“事实与价值相结合”的转变.期间,众多有关公共政策学或价值分析方面的论文或著作应运而生,如罗尔斯的《正义论》、邓恩的《政策分析中的价值、观与标准》、通格的《学和政策分析：责任问题》、布坎南的《与公共政策》等.

其次,诉诸分析视角是公共政策执行失灵的理性选择.公共政策执行失灵是当今世界各国行政实践中比较常见的一种现象,表现为公共政策的执行过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标.由此,小仅会导致政策的效力锐减,甚至可能造成原有问题的恶化,给政策对象造成更加严重的负面影响.20世纪60年代,美国政府为解决加州奥克兰大市的高失业率和种族问题而推行的奥克兰大项目,却在政策条件非常乐观的情况下以失败而告终,“华盛顿的期望在奥克兰市破灭”.2006年以来,面对居高不下的房价上涨势头,我国相关部委推出一系列调控政策在一些地方却演变成“调控和博弈一色,房价与政策齐飞”的局面,结果是房价“越调越高”,无房族望房兴叹.以上说明,由于政策自身的先天性缺陷以及执行过程中的走调、变样,使得政策执行的实际效果大打折扣、收效甚微,甚至走向政策目标的反面.这种政策输入――执行失灵――政策修正――政策再次输入――执行再次失灵的单向度政策执行流程,使政策执行陷入了频频失灵的怪圈.由此,光靠政策科学自身来解决公共政策执行失灵中的问题已显得底气不足,而要挖掘出公共政策执行失灵的内在根源,找到一种更为有效的解决路径,必须诉诸一种更为彻底、宽宏的分析视角,这就是分析视角.

二、研究视阈、纬度与创新论点

国内公共政策研究虽然起步较晚,但学者们从不同的视阈、纬度对公共政策或价值中的一些具体问题展开研究,某些见解具有原创性.

国内对公共政策的研究手法,主要从政治、行政、制度三个视角来展开的.

1　政治视角.被唐凯麟教授称为21世纪“显学中的显学”的政治学,以其宽宏的政治理论视野和深邃独到的问题意识而为一些政策科学研究者所关注,并在勾勒公共政策的雏形和轮廓上发挥r作用.研究政策必然涉及一个逻辑前提：公共政策合乎何种标准.国外学者对此解读不一,争鸣颇多.如功利主义者的“私恶即公利”观、诺齐克的“正义就是正义的持有”观、罗尔斯的“正义是社会制度的首要美德”观,等等.谢金林认为,这些争论往往都只着眼于政策的一个方面,应坚持以公共利益为标准,这才是公共政策更为基本的原则.

和其他理论一样,政策也应有它自身的理论框架和知识支撑体系.梁平把学理论框架中的两个基本理论,即目的论和义务论,引入到公共政策领域,并针对目的论和义务论在基本内容上相互矛盾的实际,指出应对这两种理论进行平衡.张文芳则从构建一门学科的角度出发,为政策勾勒了大致的轮廓：政策是公共政策的道德价值体系,它具备自身的基本范畴、基本系统、基本功能.

公共政策是按照一种严谨而富有层次的程序展开、运行的,但我们往往只注意到其外在的程序性和工具性价值,而忽略它的另一重要属性一一内在的正义.谢金林认为,公共政策程序正义以其程序结构的公开性、公民参与的平等性和广泛性、程序结果的公民共识性,而使公民的尊严得到了实现.而顾友仁则从公共政策制定的五个阶段所体现的程序的规定性和正义性,阐发了公共政策的公正性,指出了中国特色公共政策制定程序正义的理论框架和实践模式建构的原则.

2　行政视角.自从政策问题作为一个主要研究领域被纳入政治学的研究范围以来,政治学的各种理论和学派都对政策行为或过程作出了自己的解释.绝大多数政治学家认为,政府政策行为过程是一个政治过程,政府的任何政策都具有基本的调控社会利益关系的政治功能,因此,在政策的制定过程中,必须坚持基本的政治价值准则,即社会政治利益最大化的准则.

关于政府政策行为的价值取向问题,传统政治学和公共行政理论认为,政府是社会利益的代表,其政策行为的价值取向是公共利益.现代团体主义政治理论和公共选择理论否定了传统的观点,它们分别认为,政府政策行为的价值取向或者是团体利益,或者是政府官员的个人利益.但胡象明认为,只有马克思主义才能科学解决政府政策行为的价值取向问题,毕竟在阶级社会,政府政策行为的价值取向必然是统治阶级的阶级利益,而在社会主义条件下,人民的政府才有可能真正把人民利益作为政府政策行为的价值取向.关于科学与价值孰轻孰重的问题,张康之从威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则到西蒙“管理就是决策”的行政学的演进逻辑,指出,传统的政治与行政的二分在表现上是公共政策的制定和执行的分开,归根结底则是科学与价值的二分.在这个过程中,科学与价值必然是统合于一的.这一点应当成为当代公共政策科学研究和理论建构的基点.其他一些学者从行政的视角研究了构建责任政府的政策意义、公共政府的治理要求等方面问题.

3　制度视角.制度是应用学中的一个新兴研究领域.以制度视角来研究公共政策问题,被认为是公共政策分析的新向标.通过考察制度性理性选择多源流、阶段启发框架对研究的缺失,王仕军等从公共政策分析的新向标制度出发,提出新时期的公共政策分析必须改变过去只从经济学的效率角度来加以认识、考虑的做法,应在借鉴其在理论研究中的有关方法基础上,提出一种综合研究和考察公共政策中问题的框架式思路,以弥补各种理论框架对关注的缺失.张烨则从制度角度审视了我国当前的教育政策,认为这对教育政策的制定和实施是一种有价值的分析视角.覃文松从制度角度论述了我国基础教育财政制度改革问题.指出,在社会转型期,当前的核心是增加制度的公正性有效供给,建立健全公正的教育财政转移支付制度.

国内研究者对公共政策的论述,主要从纬度、价值纬度和责任纬度三个层面剖析的.

1　纬度.“维度”被视为公共政策研究中不可缺失的研究向度.因为单纯的“政策分析无法解决价值冲突”.如果在政策应当重视的价值问题上没有共识,“政策分析就不能为政策制定贡献多少东西.至多只能建议如何达到某个确定的目标,但是它无法确定什么是对社会真正有价值的.”Ⅲ“解决这一问题,需要在公共政策理念层面突出精神,公共政策主体层面以公共利益为本位,公共政策目标层面善于体现对利益的协调与平衡,公共政策的执行层面注重社会公平,公共政策的评估层面强调社会公平标准.”

2　价值纬度.公共政策的价值问题是政策科学的基础问题.“公共政策价值观或公共政策与的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位”,“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值.”国内政策研究者对政策价值的研究,主要包括公共政策的价值取向、价值冲突与价值分析方法三个方面,其中,以公共政策的价值取向研究最为集中.

但大多论述较平,结论有别,倒是某些研究者从政策空间、政策系统的结构分析等角度对公共政策价值取向问题的择讨,张康之对科学尺度和价值尺度在政策领域的适用边界问题的深入阐述,给人以思考与启发.

3　责任纬度.在美国行政学家特里L库珀看来,责任是行政学研究的第一要义.目前,国内学者对政治责任、行政责任、责任和法律责任研究较多,对政策责任的研究不多见.总体说来,政策责任与上述四种责任统属政府责任范畴,故加强政策责任研究为进一步深化政府责任研究开辟了新的视角.政策责任有广义、狭义之分,具体表现为道义责任、政治责任、行政责任和法律责任四种形式.政策责任机制的实现有赖于公共政策的确定、政策责任主体的明确、政策责任能力的培养、政策透明度与公众参与度的提高、政策绩效评估体系的完善,等等.根据公共政策主体所承担的职责和义务,周萍认为,公共政策决策层面的责任是客观制度性责任和主观性责任的统一.但人类理性长期对客观制度性责任的过分追求,使内在主观性责任逐渐弱化,这也就是哈贝马斯所指出的现代社会的病态.因此,运用客观制度性责任和主观性责任双重视角解析公共政策责任的内在结构,探寻其原则,科学地确定公共政策决策责任的界限,提高履行责任的自觉性,以及完善责任追究机制,都有着非常重要的意义.

三、存在的问题及其思考

综观国内外对公共政策的研究现状,目前,在该研究领域尚未形成一个较为完整的理论体系,甚至连一本专门系统阐释、解读政策的著作都难得一见,这不能不说是政策科学研究的一大缺憾.国内对公共政策的研究主要存在以下几个问题：

一是研究力量比较薄弱.撇开西方在政策研究上的“杂乱无章”不说,国内对这一领域的研究更是呈散兵游勇之状.由于可与政策学归为同一家族的学科如政治学、行政学等在国内仍是一门新兴的学科,在林林总总的学科丛林中根基还很不牢靠,至今仍有部分学者在为证明行政学是一门科学,以摆脱其被边缘化的窘境,恢复其正统的学科地位而作艰苦的学术努力.在这种背景下,行政学研究的引领者张康之、王伟、罗德钢等,政治学研究的行家里手万俊人、戴木才、何怀宏等,都未能从自己的主攻领域抽身对公共政策领域的问题给予较多的关注(只有张康之教授在2000～2001年发表过两篇有关政策价值的文章).近年来,一直致力于政策科学研究的陈振明、张国庆、严强等学者,尽管在自己的著作或文章中对政策或政策价值有所论及,但从构建一门学科的角度来看,仅仅勾勒了一个侧面或开了个题.众多相关领域研究的学者“缺阵”,就难以为推进公共政策的研究提供充裕的理论储备和强力的人才支撑.

二是研究载体和传播渠道相当有限.目前,专门研究政策或政策价值的著作或学术期刊还未见面市,相关课程也未在高等院校开设.研究载体和传播渠道的空白,也影响和制约了公共政策的进一步传播,缩小了公共政策的受众面.

三是研究的覆盖面较为狭窄.目前,有关公共政策或价值的相关研究成果散见于一些学者的著作和研究者发表的文章中,显得较为凌乱.归总起来,主要囊括政策、政策价值和政策责任三个层面.其中,以公共政策价值取向为选题的占主体,此方面研究的重叠率、重复率非常高,但大多流于老调重弹,乏善百丁陈.关于公共政策的起源和理论基础、公共政策学研究的方法与路径、公共政策学的学科结构和发展模式等则甚少涉及.而缺少对这些基本理论问题的探讨,就难以搭建公共政策学学科的框架体系和理论躯壳.

四是研究视野相对狭窄.不少作者在研究政策时,把政策等同于行政或政治,简单套用行政和政治的概念、语汇、范式和方法,进行部分或整体性的移植,而未认识到公共政策本身独特的学科特质和实践特征,依此“锻造出炉”的文章仅是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”.许多研究者虽在行文中引用了一些政策科学的文献材料,但是,由于对政策科学的理论缺乏系统研究和深入理解,对材料的消化能力较弱,对问题的分析停留在浅层次状态,难以作出深刻的学理阐释.政策研究的“短视”、“弱视”状况,不仅对政策科学研究的进一步深入形成了掣肘,也使为数甚多的政策实践因缺乏正确价值的引导而滑入了失败(失灵)的泥潭.

五是研究方法相对单一.目前,国内公共政策研究主要采取价值分析、利益分析等方法,总体而言较为单一.既难得一见宏大叙事的方式,也缺乏案例研究或实证分析等的辅助.宏大叙事方式的罕见,多是源自于一些研究者对公共政策宏观把握上知识储备的不足和理论驾驭能力的欠缺；案例研究或实证分析的缺乏,多是因为不少研究者囿于理论探讨,不关注政策实践的实际运作状况,满足于闭门造车、炮制文章.以上问题的存在,使一些研究者的理论研究成果要么因为理论阐释上的不全面不到位,要么因为与实际的严重脱节而缺乏足够的解释力和有效的应用价值.

四、对公共政策发展的一点展望

特里L库珀曾就行政是否为一个成熟的研究领域提出了三条衡量标准：一、是否有许多怀有浓厚兴趣的专家学者涉足该研究领域,二、是否有较多的研究载体如书籍、期刊杂志和学术研讨会文集等公开出版物对行政的观点、方法、理论框架等进行分析和探索,三、是否在大学和职业教育计划中开设行政的课程.若以库珀的三条标准来审视、考证公共政策的研究现状和构建该学科的可能性,可以说是阻力重重、任重道远.但是,从事政策实践活动的行政人员不能始终生活在哲学的真空中,他们及其所从事的政策实践必须有正确而系统的理论的引导,否则就难以走出政策失灵(失败)的怪圈.因此,推进公共政策研究具有巨大的理论和实践意义.

从理论层面来说,作为政府治理的主要工具,公共政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”(哈罗德拉斯维尔),是“对全社会的价值所做的权威性分配”(戴维伊斯顿).这说明,公共政策与之间有着极为紧密的关联性,公共政策内在的属性,如公正性、公平性、合法性、正当性等,如影随形般地影响并贯穿公共政策过程.因此,无论是从深化和拓展政策科学研究的角度来说,抑或是从丰富和完善学学科群角度来讲,加强公共政策研究,都具有相当的理论价值.

从实践层面来说,公共政策所具有的强烈的应用性质,策应了政策实践的需求,是顺应政策实践的呼唤而被催生出来的.无数事实证明,单纯依靠公共政策自身的无缝隙、政策分析的深化和政策实践模式的改善等已无法遏止公共政策的失灵与失败,而诉诸于是理性的选择.因此,笔者认为,回应与救治是矫治公共政策失灵的治本路径,这也是公共政策赖以生成的厚实的实践基础.

从构建学科层面来说,诚如行政学、发展学、环境学等应用学科一样,我们要构建的公共政策学是一门交叉学科,既与学、政策科学有着内在而直接的关系,也与哲学、行政学、教育学、美学等相邻学科有着千丝万缕的关联.总体来说,公共政策学是以公共政策为体、学为魂、美学等相邻学科为用的应用学的分支学科.公共政策是公共部门用来引导和规范有关社会主体的行动指南和准则,而这些也是与政策制定者、政策执行者还有整个社会多数人所信奉的主体价值观(也就是价值偏好)密切相关的.公共政策研究就是要对公共政策的目标及过程进行合法性的追问,以确证每一项政策所要达到目标的正当性,防止公共政策对社会公平精神和公共利益的偏离,以规避公共政策异化的风险.

综上所述,从学科构建、发展的角度来说,国内对公共政策学的研究虽处在起步阶段,但公共政策学的理论框架和雏形已隐约可见.相信,经过国内外理论界的协同努力,检测以时日,公共政策学的发展壮大,将是逻辑之必然.

责任编辑　戴群英