我国《职业教育法》的不足与完善

摘 要：职业技术教育是我国教育体系中的重要组成部分,职业教育的改革和推进需要完善的法律法规作保障.职业教育真正要做到“依法治教”,必须严格立法程序,完善职业立法体系,及时补充、更新法规内容,加强执法和监督力度.

关 键 词：职业教育法；立法体系；立法程序；法规内容

中图分类号：G718文献标识码：A文章编号：1004-1605（2008）05-0058-03

一、《职业教育法》在立法和执法中存在的主要问题

1．立法体系不完善,缺少配套法规

《职业教育法》对职业教育的实际规范和保障作用,有赖于配套法规的全面建设、立法体系的协调、系统化.目前,我国关于职业教育的基本立法由《职业教育法》、《教育法》、《高等教育法》三部法律组成.但多为原则性规定,实际操作层面,主要依靠大量行政法规和地方性法规发挥作用,明显存在配套法规地域性强、数量少、位阶低、内容不全面等问题,法律调整过程也存在许多空白之处,教育失范现象大量存在,很多应由其调整的教育关系和教育行为无法可依、无章可循.综观世界职业教育发达国家,均普遍建立有内容全面、体系完整的职业教育立法体系.如产业大国日本,目前已颁布的职业教育法规有百余部,主要有：《产业教育振兴法》、《职业训练法》、《职业能力开发促进法》、《职业训练基本计划》、《雇佣对策法》、《职业安定法》等,［1］已形成较为完善全面的职业教育立法体系,对战后日本经济的迅速复苏和产业经济现代化起到了重要的推动、促进作用.

2.法规内容陈旧单一,有待及时更新和补充

我国《职业教育法》颁行时间早,职业教育起步晚、发展慢,长期处于落后状态,《职业教育法》中未能体现职业教育的最新发展成果,法规内容明显陈旧滞后,主要表现为：

第一,对高等职业教育规定不足.从体系、内容上看,《职业教育法》主要是在规范初等和中等职业教育,对高等职业教育只在第13条中简略提及：“高等职业教育由高等职业学校或普通高等学校实施”.而没有对高等职业教育的资金投入、师资队伍建设、专业设置、招生就业等问题作出明确规定.但从我国职业教育的发展现状看,高等职业教育已经成为我国职业教育体系的重要组成部分之一,其作用和意义日益彰显.市场经济不断向前发展,必然要求职业教育的层次相应提高,要着重培养掌握高端技能的技术精英,这在发达工业化国家和地区已经得到证实.目前,西方国家的职业教育已发展至博士教育层次,我国台湾地区也从上世纪50年代的高中阶段职业技术教育起步,迅猛发展形成中等职业教育、技术专科、技术本科以及技术硕士和博士共同构成的层次丰富、类别全面的高等职业教育体系,这对今后我们发展、完善职业教育体系具有一定借鉴意义.

第二,对促进就业内容规定不足.随着我国经济模式、产业结构的转型和调整,近些年来,失业人群大幅增加.为了保障社会秩序的安定和谐、市场经济的稳定有序发展,国家需要对这类失业人员及时提供特殊职业技术培训,使其转化为企业急需的特殊技术人才,实现企业效益和社会利益的同步提高.目前,我国《职业教育法》第7条虽明文指出“国家应采取措施组织失业人员接受各种形式的职业教育”,但未能就此进一步规定具体的促进措施、途径以及相关机构的责任,使得此条规范未免流于空谈,不能起到保障失业人员顺利进入职业教育机制、促进就业的实际作用.

第三,对职业资格证书的发放管理规定不严.职业资格证书是证明受训人员掌握基本技能、保证其专业上岗的重要凭证.《职业教育法》第8条和第20条指出：“职业教育实行书、培训证书和职业资格证书制度,持证上岗.”就业过程中,持“双证”或“多证”的受训者也极具竞争优势,受到用人单位的普遍欢迎.但目前实践中,应付式培训、写卖证书、证出多门、乱办班、乱收费的现象还较为多见,反映出职业资格证书管理工作的混乱和不科学,管理制度也缺陷较多.长此以往,若不尽快严格职业资格证书管理制度和技能型人才的有效培养工作,中国制造业必然面临具备所需的实际技能型技工严重匮乏、高素质产业人才供应短缺的真实困境.

3.办学主体单一,缺乏对国际化规则的考量

《职业教育法》是以《宪法》为依据、以《教育法》、《劳动法》为基础而制定的.依《教育法》第25条规定,目前国家只允许境内主体以非营利目的举办学校和其他教育机构.职业技术教育也适用此条.然而该条显然已不合时怎么发表展潮流.不允许投资者以营利目的办学,这既违背了教育产业的基本原理,又与我国的教育实践不相符合,亟待变更.此外,我国加入世界贸易组织之后,按照《WTO怎么写作贸易总协定》中国民待遇原则和市场准入原则之内容,应当逐步开放产品、资本、技术、劳务、文化、教育等市场.这样就对我国职业教育的内容、质量、形式、体系等提出了更新、更高要求,现实中也急需大量国际性产业人才的培养.因此,允许境外组织、机构在我国设立培训机构或与我国合作办学,依凭其已积累的丰富职业教育经验和国际通用职业资格证书的培训优势,必将促进我国职业教育领域竞争新格局的形成和国内职业教育办学水平的迅速提高,这也是符合我们民族利益和国家利益的.

4.职业教育经费严重不足,执法监督力度较弱

《职业教育法》第27条明确指出：“国务院用于举办职业学校和职业培训机构的经费应当逐步增长.”而事实上,财政中该项经费的支出却在呈下降趋势.如“十五”期间对职业教育的资金投入已从“九五”期间的每年5000万元减至每年2000万元,地方财政的实际配套经费也一度减少.虽然一些地方也在积极制定政策,加大职业教育经费的投入力度,但仍缺乏明确制度实现其固定化和长期化,难免流于政策的短期效应和较弱效力,经费使用的明显短缺现状也严重阻碍了职业教育的蓬勃发展.其中制度方面的原因在于：虽然已有明文要求,但对于职业教育经费投入的保障措施还明显规定不足,执法环节缺少相关部门的协调配合,各级政府中劳动、教育、人事、计划、财政、税收等部门职责不清,行业、企业的法定义务不明,教育行政管理机构的自身职责也不确定,法制监督环节未能设立严格、有效制度.因此,在实际工作中难以做到依法行政、有效监督,也无法确保职业教育经费的及时投入、落实到位.

二、关于完善《职业教育法》的若干建议

1.构建系统的职业教育法体系,改进职业教育立法技术

为了促进《职业教育法》的全面推广、有效施行,应努力构建内容全面、层级系统清晰的职业教育法律体系.职业教育立法体系应由一个基本法、若干单行法以及地方性职业教育实施办法共同组成.可借鉴域外（如德国）职业教育立法的有益经验,制定《企业职业培训条例》、《实训教师资格条例》、《职业教育考试条例》、《职业教育投入办法》、《就业与职业培训办法》等一系列配套行政法规,形成以《职业教育法》为基本法,辅之以大量职业教育行政法规、地方性法规、行业性法规而构成的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育立法体系,为职业教育的全面、规范发展奠定坚实的法律基础；立法程序方面,应加强立法前调查研究和科学论证工作,明确划分立法权限,规范创制程序,确保立法程序的严密性；立法技术的运用方面,应着力提高表述语言的严谨、确定性和法规结构的统一、协调性,做到整体结构逻辑完整、总体一致、条文设置合理、语言简洁规范、内容明确具体,增强《职业教育法》的实际可操作性.

2.加强高等职业教育、促进就业的有关内容,严格职业资格证书管理工作

迄今为止,大学一直是按照供给方的逻辑提供教育怎么写作.而现在,需将这种教育与需求方的逻辑紧密联系在一起.在此思想指导下,职业教育领域中高等职业教育应是未来我国职业技术教育的发展重点.因而,应在《职业教育法》中及时补充有关内容,明确高等职业教育的重要地位并具体规范其形式、性质、任务、管理职责、发展途径以及与其它教育层次间的关系.应在目前以大专教育为主的基础上,努力发展高等职业教育本科层次乃至研究生层次教育,并结合我国当前的教育结构和学校设置状况实现其发展方式的多样化,同时明确高等职业教育与中等职业教育、普通教育的相互衔接、转换方式.此外,还应及时补充对失业人群提供特殊职业教育、促进其再就业的内容,以及职业资格证书的取得、管理、责任制度,根据国际化要求,及时更新各类人员的任职资格、考核标准.切实施行“先培训,后就业”,建立严格的任职资格制度和劳动证书准入制度,实现职业资格的规范化、职业教育的高端化和失业人群向实用技能型人才的迅速转化.

3.综合各地实施细则中适应性较强内容,及时更新、完善法规内容

因《职业教育法》条文多为抽象的原则性规定,在实际适用过程中,主要是以地方性法规、条例为补充来弥补自身不足.目前全国已有27个省、自治区、直辖市针对职业教育发展问题制定了相关的地方性法规,为创造性地发展地方职业教育确立了方向.但职业教育长期以地方性法规作为其基本规则是不行的,它必然产生法律实施过程中的明显差异性问题：即在一国法律之下,各地方实际在操作不同、甚至是大相径庭的做法.这实际已将《职业教育法》降低至“办法、条例、意见”层级的法律渊源,降低了公众对该法的重视程度,也影响其内容的确定性、规范性,造成了职业教育发展程度的明显不均衡状态和公民接受职业教育机会的不平等状况.因此,在修改《职业教育法》过程中,应重视对各地方相关地方性法规的全面总结、归纳,从中提炼出适用范围广、效果好、操作性强的内容,及时补充、更新至现行《职业教育法》当中.

4.扩大职业教育办学主体范围,实现与WTO规则的接轨

我国加入WTO后,对文化、教育市场的开放已作出原则性承诺,但对各级、各类教育机构的开放程度和开放时间还未作具体说明.世界贸易组织（WTO）的实质为“经济联合国”,加入WTO对我国的经济发展必将产生深远影响.在此影响下,与国际用工标准相符也成为我国职业教育未来发展的新趋势.职业教育是与经济发展联系最直接、最紧密的一种教育方式,是将人力资源转化为现实生产力的主要途径,也是我国实现全面工业化的重要基础,因此有必要根据WTO规则中的市场准入、国民待遇原则,全面考察西方国家职业教育的发展进程,依照WTO规则要求,作出具体的开放时间承诺,有限、有序、逐步地放开职业教育市场,扩大职业教育办学主体的范围,允许境外职业教育培训机构进入中国市场.借助其丰富的职业教育经验优势,为我国培养大量掌握现代工业技能、具有工作创新意识的技术人才.同时,应突破职业教育非营利性目的的法定局限,吸引社会力量积极参与办学,充分发挥各类经济主体的作用,发展民办教育和中外合作办学,并制定配套政策进行扶持、资助,通过其自身营利运转促使其良性循环.只要不违反法律法规,利于扩大教育资源、教育规模,都可以进行大胆尝试、积极探索.

5.依法行政,强化监督,加大对职业教育的经费投入力度

一部法律颁行后,只有针对现实需要不断加强执行力度,并对实施状况进行有效监督,该法才能真正发挥实际作用.目前,中国社会整体对职业教育比较歧视,对职业院校认可程度不高,尤其是对农民的职业教育落后、培训经费不足,严重影响到“三农问题”的有效解决.因此,《职业教育法》应继续强调职业教育对于国民经济发展的重大意义,尤其要强调保障职业教育经费的全面落实到位,逐步提高公众对职业教育的认同和重视程度.职业教育经费投入的落实方面,首先,应细化《职业教育法》的具体实施办法,完善对应的经费责任制度,设置具体、严格的保障措施,使实施中职责分解到位、依法行政、执法必严；其次,要解决实施中的监督缺位问题.应加强权力机关的监督职能,强化各级人大及其常委会的监督力度,密切各行政部门间的沟通合作,明确其内部责任划分和追究制度.同时,重视社会舆论和群众监督作用的发挥,使广大公众、社会组织能以多种方式积极参与监督全过程,保证职业教育经费投入的实际落实到位、逐年递增,促使各级政府始终把职业教育(特别是农民职业培训)放在优先发展的重要地位,实现我国职业教育的全面、持续、良性、快速、规模化发展.□