民法保障与社会可持续

作者简介：任海青（1972-）,男,山西大宁人,南京大学法学院博士,南京市交通运输局政策法规处副处长,主要研究方向为行政法学.

摘 要：人类文明的发展已经进入了一个理性发展的时代,在保护环境前提下发展和在发展中实现社会公平正义成为当前迫切需要研究的问题.民法在保障社会可持续发展方面具有不可替代的作用,它通过对私权的制衡和限制,维系权利的动态平衡,以达到社会可持续发展的目的.

关 键 词：社会可持续发展；民法；制度；构建

中图分类号：D90-052文献标识码：A文章编号：1004-1605（2011）10-0078-04

一、民法在社会可持续发展中的作用

当前,保障社会可持续发展的重点是公法领域的行政规制,主要是行政处罚、关闭污染源、征收资源使用费、排污费、建立生态补偿机制等行政干预手段.但江苏太湖和安徽巢湖发生的蓝藻事件反映出行政干预的软肋所在,国家投入大量的人力物力仍然无法遏制环境污染势头的蔓延,无法避免环境灾害的发生.低成本、低风险与高额的经济利益的巨大反差驱使生产者以牺牲环境利益为代价而获得个人利益,行政干预的非全面性、监督主体的单一性、监督时间上的间断性和一些地方政府追求政绩的默许及放任,这些都是行政干预自身不能克服的弱点.

实现社会可持续发展不仅需要公法保障,也应发挥私法力量.民法作为私法,是市场经济的重要保障法,应当通过民事法律制度的构建,实现社会个体利益的均衡,通过权利制约权利,实现资源合理利用,实现人与自然的和谐发展,最终实现人与人在资源利用中的和谐.

国外最新的民事立法把社会可持续发展推向了一个新的高度,对完善我国民事立法有很多有益的启示.越南的做法主要是对物之所有人处分自己的财产设定了环境保护的义务,规定了违法强制性义务所应承担的赔偿责任,侧重点在于保护因环境污染遭受损害的受害人的权益,客观上保护了自然环境.越南民法典在“财产与所有权”一编中规定了所有人保护环境的义务,即所有权人在使用、保管和抛弃自己的财产时,应当遵守环境保护法律的规定,造成环境污染的,应当停止污染行为,采取各种措施消除污染后果,并赔偿损害；建设卫生设施、有毒化学原料仓库以及其他可能造成环境污染之工程时,工程所有人必须在适当的距离和位置设立隔离界标,不得对邻人造成不利影响,所有权人排放污水不得造成环境污染.在“民事义务和民事合同之非合同损害的赔偿责任”一编中规定了环境污染造成的损害赔偿,即个人、法人及其它主体污染环境造成损害的,应当依照法律的规定赔偿损害,造成环境污染者即使没有过错也应当承担赔偿责任.［1］

荷兰主要是在相邻关系中设定不动产所有人对其邻人的民事权益负有保护义务,在“债法编”将物之利用过程中对他人造成的侵害具体化,将特殊侵权行为具体化,使受害人的权益能够得到有效的保护.《荷兰民法典》在第五编《物权》中明确了相邻不动产所有人的义务,规定不动产所有人不得对其相邻人施加诸如噪音、震动、恶臭、烟尘或气体、用水等妨碍.在第六编《债法总则》的《侵权行为》中规定了特殊侵权行为责任、危险物致损责任、污染物责任、垃圾场责任和矿物责任.［2］

瑞士民法典中对防止污染环境造成他人损害是通过物权法中的土地所有权限制性规定来实现的,即相邻的土地所有者经营工业时有对邻人的所有权不造成过度侵害的注意义务,对于邻人所不能容忍的因煤、烟、不洁气体、音响或震动而造成的侵害严格予以禁止.［3］

智利规定了用益权的环境保护义务和受到侵害后可以请求赔偿的权利.智利民法典“财产及其所有、占有、使用和收益”一编中规定,享有森林、丛林用益物权的人有维持其存在的义务,对非因自然原因或意外事件而毁坏的树木须进行补植,并对此造成的损失负责.在“债的通则和各类合同”一编中规定了对于遭受物之损害的,除物的所有人、占有人、继承人可以请求赔偿外,其用益权人也可以请求赔偿.［4］

这些国家的民事立法从不同的角度出发,体现了民法在实现社会关系和谐和资源有效利用方面所具有的规范、调节、引导和平衡功能,这对我国民事立法具有一定的借鉴意义.我国的民法要为实现和谐发展而提供保障,在制度的构建上就要体现资源配置的公正性,民事主体权益保障的公平性,弱势群体保障的特殊性,程序保障的有效性,就要通过民法体系保护我们赖以生存的环境,使科学发展在社会经济发展成人们的自觉行为.

二、现有民法制度在保障社会

可持续发展中存在的缺陷和不足

我国现有民事法律主要为《民法通则》、《物权法》和《侵权责任法》,其他规定散见于环境保护法、水法、水污染防治法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法等法律之中,还未形成体系化的制度保障机制.

1.由于我国《民法典》尚未编纂,民法对社会可持续发展尚未形成高效统一的民事法律体系

我国《民法通则》规定了生命健康权,对环境污染侵权作了原则性的规定,并且规定该种侵权的构成要件是违反国家保护环境防止污染的规定,但没有规定举证责任和归责原则.《物权法》中增加了物之利用过程中环境保护的义务,《物权法》第90条规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质.”《侵权责任法》中规定了环境污染责任,即因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任.《民法通则》的出台较早,且由于其“宜粗不宜细”的指导原则,因此,对保障社会可持续发展缺乏体系性、超前性的规定.物权法在这方面也有明显的局限性,对侵害人排放有害物质承担侵害责任也是以违反国家规定为前提的.《侵权责任法》的规定过于原则,只有造成损害才承担责任,损害的认定具有不确定性.这些法律之间缺乏科学严密的逻辑作支撑,未能就民法在保障社会可持续发展方面调整的主体、客体和对象形成有机的民事法律体系.

2.民事立法的分散化现状给民事法律的适用带来很大困难

我国民事立法在同一民事行为的法的适用上有很大的不同,这不仅涉及到新法与旧法的关系,而且涉及到一般法与特别法的关系.《民法通则》和《物权法》、《侵权责任法》就某一特定事项规定出现不一致时,按照新法优于旧法的原则适用后出台的法律的规定,这样《民法通则》作为民事法律的“根本法”的地位就被颠覆.同时,相对于《民法通则》、《合同法》、《物权法》和《侵权责任法》而言,环境保护法、水法、水污染防治法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法等都属于特别法,但是这些特别法大多都在《物权法》和《侵权责任法》之前出台,有很多规定与前者相冲突.显然,按照特别法优于一般法的原则选择法律适用则存在明显的不当.

3.环境权作为人格权法的重要组成部分在民事立法中未受到应有的重视

我国人格权立法的严重滞后性已经引起了理论界的高度关注,王利明教授在其主编的《中国民法典草案建议稿及说明》中以一编的篇幅对人格权进行了界定.环境权作为一项基本的人格权未在民事立法中得以确认,不利于民事权利的保护,徐国栋教授在其主编《绿色民法典草案》第一编《人身关系法》提出了“消除危害生命健康的危险权”和“环境权”,把这两项权利作为人格权的基本组成部分,在第二编第八分编侵权行为之债中规定了环境责任.［5］环境权的保护有赖于民法人格权法、物权法和侵权责任法等一系列制度的完善,因此,必须在民法制度中建立环境权制度,以保障人的生存权和发展权.

4.民事立法过于原则,不利于法律的具体适用

我国民事立法向来有“宜粗不宜细”的立法传统,《物权法》仅在“相邻关系”中规定不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物和排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质,但是没有规定对违反该规定的制裁措施,从而使该项规定成为“道德”条款.徐国栋教授主编《绿色民法典草案》在第二编《财产关系法》中提出,“以绿色方式行使物权”作为物权法的基本原则.在对所有权相邻关系中的私法限制中规定了不可称量物的适当侵入,即烟雾、热、气味、光、噪音、振动或类似损害即使已经国家许可,如超过正常人的忍受程度也应停止妨碍或赔偿损失.这种全新的思考应当引起立法者的高度重视.《侵权责任法》也有类似的问题,如在“环境污染责任”一章中规定“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”,但没有列明具体环境污染侵权的类型,造成了适用上的不确定性.王利明教授主编的《中国民法典草案建议稿及说明》第八编《侵权行为》中设专节《环境污染致人损害》,对其作为特殊侵权行为进行规范,将环境污染分为转基因产品、水、大气、固体废物、海洋、能量、危险品、采矿等,并对破坏矿产资源、土地资源、生物资源、特定环境区域责任做出了明确的规定.［6］这种采取列举式的立法模式在具体适用上增强了可操作性.

社会可持续发展的民法保障是宪法保障人权在民法领域的具体体现.目前,民法对自然资源的配置和环境保护的功能已逐步为人们所认可,国外民事立法和我国理论界的研究成果也为我国实现社会可持续发展提供了指引和借鉴.我们应当充分利用民法在实现社会关系和谐和资源有效利用方面所具有的规范、调节、引导和平衡功能,把环境资源保护的民事立法放到一个更高的高度,切实发挥民法在保障社会可持续发展的作用,实现社会和谐发展.

三、我国民法在保障社会可持续发展中的制度完善

21世纪的中国民法必须适应当前社会经济发展对内容、范围和方式的调整.我们必须对民法基本制度进行重新的审视,必须转变过去采取行政手段以权力保障权利的做法,真正实现由权利保障权利,把长期以来人们对处理人与人、人与自然关系的被动应对行为转变为自觉统筹考虑的行为,以制度来克服人性的弱点,向“人人为我,我为人人”民法理念皈依这是当前我国民法在和谐发展中的使命所在.

1.社会可持续发展之民法保障的范围

实现社会可持续发展主要是处理好人与自然、人与人的关系问题,其实质是消除由于资源稀缺而导致的人与人、人与自然的紧张关系.人与人之间的紧张关系来源于资源的稀缺性,实质是人与物的关系在社会生活领域的反映.在遵循统筹兼顾原则、公平原则、私权保护优先原则、环境责任国家最终承担原则、环境保护优先原则和程序简化有利诉讼的原则的基础上,需要在以下几个方面对我国民法制度进行完善：重视保护民事主体个体权益,将环境权提升为一项独立的民事权利；完善物权制度,对所有权人和用益权人的权利进行限制和平衡,主要涉及到土地、水流、矿藏、海域、森林、草原、荒地、渔业、珍稀动植物、滩涂、山岭等资源的利用和保护问题,土地所有人和使用人从事工业经营的限制如核辐射、噪音、无线电辐射对不动产相邻关系造成的影响；完善商事制度,将环境保护纳入公司融资和上市的必要考虑因素,建立从业禁止或限制的相关规定.通过限制污染严重的单位的经营规模、甚或禁止其经营及限制其高级管理人员一定年限内从业,完善侵权责任法,逐步扩大权利保护的范围,提高保护意识,畅通权利救济渠道,以实现社会经济可持续发展、人际关系的和谐和社会公平正义.

2.民法保障社会可持续发展的制度构建

首先,应当建立人格权法,确立环境权的法律地位.随着社会发展,环境权作为一项基本的民事权利逐渐被人们所认识.现在学术界有两种观点：一是不直接规定环境权,而将其纳入生命权和健康权内涵之中；二是在人格权中明确规定环境权.对环境权的正确定位直接关系到民事法律所保护的范围问题,这是一个非常重要的问题.环境权是一个既包括人身权又包括财产权的概念,环境权的内涵是保护人的生存权、发展权,其保护的范围既包括对人生命健康权又包括人的财产权利,环境权的性质如同知识产权一样,属于一种独立的权利.

其次,进一步完善我国的物权制度.一是把和谐发展的理念作为物权行使的基本原则.在民法典《物权编》中应当明确“物权的行使应当有利于资源的持续利用、生态改善、保护物种的多样性,应当最低限度降低环境污染,不得影响其它权利人合法权利的行使”.二是构建新型相邻关系和用益物权、地役权制度.对不动产相邻关系加强义务性规定,所有人、使用人在其不动产上从事工业生产和经营不得造成其他权利人生活和生产之妨碍；对涉及水污染、噪声污染、空气污染、易燃易爆设施、强辐射的生产经营活动,将告知义务作为一项强制性义务,潜在的受影响者有知情权；设施所有人应当采取有效的防护措施尽量减少和排除危害的发生；即使相关经营活动经国家有关部门批准且符合相应的标准,但是不影响受害人要求排除妨碍并要求赔偿的权利之行使.在用水、采矿、放牧、渔业、采伐林木、草原利用等方面,构建完善的用益物权制度；要加强用益权权利行使之禁止的规定.如水权用益物权中规定使用者不得超过自己的限定份额,实行无害排放制度,不得影响同一水源其他用益人的权利；采矿权的行使不得影响地面其他权利人的权利,并且采取有效措施加强防护；地役权用益人应当无害通过,不得对地役权人造成环境污染.三是明确所有人的责任和义务.在我国由于国家所有权占有绝对主导地位,因此相较于其他国家而言,对所有人进行权利限制以保护用益人的权益更能实现人与人、人与自然的和谐.应当明确规定不动产及动产所有人在行使权利的时候,不得对该权利上设定的其他用益物权权利人的权利行使造成妨碍,如国家在实施跨流域调水时,不得影响其它用益权人对水的使用.

再次,重塑侵权责任法.在侵权责任法中对环境侵权的制度构建,笔者认为应当包括：一是确定环境侵权的归责原则为无过错责任,只要行为人实施了侵害行为且存在因果关系,而不论侵害人是否存在过错；二是采取列举的方式明确具体侵权行为的类型,尽量使其明确化,强化对受害人的保护；三是环境侵权不适用诉讼时效的有关规定；四是明确规定国家侵权所应承担的责任,如国家从事公共性事务侵权的赔偿问题.

第四,重构商法制度.将社会可持续发展纳入商事法律之中,在公司法中规定,公司的设立必须进行环境可行性论证,提交环境评价报告,建立环境保护应急机制；公司上市或发行债券应当提交相似度检测组织出具的环境评价报告,只有符合环境保护标准的才能准予上市及其他融资；社会相似度检测组织对其出具结果的真实性负责,其对因出具报告不真实承担连带责任；公司因环境污染多次被给予行政处罚的不得上市和发行债券；建立企业董事、监事或者高级管理人员从业之禁止的规定,因污染被国家责令关闭或停止经营之企业其董事、监事或者高级管理人员,自关闭或停止经营之日起五年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员；在保险法中建立环境污染责任强制保险制度,对从事生产经营造成环境污染的企业实施强制保险,由保险公司在保险限额内承担赔偿；要从收取排污费中抽出一部分资金作为环境受害人赔偿基金,弥补保险金不足赔偿部分,这样可以避免因一些污染企业注销或终止民事主体资格而使受害人的权利失去保障.

最后是完善民事诉讼程序制度.对于这类问题的起诉要对提起方免收诉讼费,受理后由被告方根据责任大小承担诉讼费用的支付,不受诉讼时效的限制,原告方承担基本事实举证义务,被告方承担主要举证义务；建立环境侵权公益诉讼制度,减低案件受理的门槛,任何人都有权提起环境侵权的诉讼,法院应当发布公告保障其他受害人参与诉讼的权利；建立政府法律援助制度,对于需要提供法律援助的,由政府司法部门承担法律援助的义务.