当代日本政治中的官僚

内容摘 要：官僚在日本政治结构中的地位归根到底是由国家发展模式所决定的.日本的现代化进程是国家主导下所推动和进行的.作为国家的行政主体,日本各省厅在经济、社会发展上发挥了重要的指导作用,这种巨大的社会作用反馈到政治上客观要求官僚机构在政策制定上扮演重要角色.但是随着日本现代化的实现,日本的国家发展模式开始从“国家主导”向“民间／市场主导”转换,然而日本的政治进程并未及时进行相应的调整,迫于经济长期不景气的压力和日本各界日益高涨的“官退民进”的呼声,冷战后日本进行了两次大的行政改革,使得日本官僚机构在日本社会的活动领域和干预程度日益减少,相应地其在日本政治过程中的地位从“匿名的政策决定者”变为“单纯的政策执行者”.

关 键 词：日本；现代化进程；官僚

日本战前的文官是从封建官僚发展而来的,由于明治维新改革所确立的不是政府,而是以天皇为核心的带有浓厚封建色彩的君主立宪制,官僚依然是天皇的仆人,使国民的统治者,是一个特权阶层.战后的改革为了使政府行政人员从天皇的官吏变成公仆,并使其成为战后政治的组成部分,决定用“公务员”的称呼代替“官僚”的称呼.但是,由于战后占领统治实行的是以战前留下的官僚为行政主体的间接统治,战后的公务员在很大程度上是战前文官的直接继续和发展；另一方面,这种间接统治是战前文官在整个政治体系中的地位和作用在战后得到了延续.这样,战后的公务员虽然在法律上是“公仆”,但在政治和行政上依然带有很强的“官”性.受日本政治传统的影响,人们通常都将法律上所成的公务员,尤其是在政府部门任职的国家公务员称为官僚.所以,在日本,“公务员”和“官僚”这两个概念基本上是一致的.“公务员”更多地是从法律和人事制度上考察公务员制度时所用的称呼,而“官僚”则更多地是从政治和行政上考察公务员制度时所用的称呼.本文将主要用“官僚”这个概念来说明公务员.

“官僚”这种日本传统上的称呼从某种角度反映出了日本现代化模式的重要特征.明治维新是日本对西方列强的压力所做出的积极反应,开启了日本现代化发展进程.作为后发性现代化国家,日本选择了以实现西方化为目标的“追赶型现代化发展战略”.“从第二次世界大战以后的四分之一世纪里,不,应该说从明治维新以来的一百年里,日本人一直是盯着‘坡上的一朵云’,即以欧美先进国家为目标,聚神竭力地向前追赶过来了.”这种战略是以国家直接主导经济和社会发展为基础的,所以人们通常又把日本的现代化发展模式概括为国家主导型.官僚在日本政治中的地位和作用,长期以来一直是日本学界、政界和舆论界争论的重要问题.这种争论并不是由于官僚在日本政治中的地位太低而引起的,相反是由官僚在日本政治中具有的重要地位而引起的.官僚在日本政治中的地位和作用,不是由官僚本身决定的,它是历史形成的,是由明治维新以来日本现代化进程的内在要求决定的.

一、国家主导时期的日本官僚

日本是在近代经济基础不成熟、国内资源贫乏的国情和西方列强侵入、民族面临危机的现实形势下开始现代化进程的.为了尽快推进日本的现代化发展,明治维新以来,国家就一直积极地主导着经济和社会发展,从而形成了国家主导型的现代化进程.实际上,政治、行政权力对经济和社会生活的干预和控制,在明治维新之前就已经形成传统.这种传统为日本的国家主导奠定了重要的社会和文化基础.明治维新后形成的国家对经济和社会发展的主导作用到20世纪30年代世界性经济危机爆发时发展到了顶峰.当时为了摆脱危机,同时配合军部势力进行侵略战争的需要,日本确立了国家总动员体制,在二战时期更是建立起“统制经济”.国家对资源、技术、地域开发、粮食、社会福利、保健卫生、教育等实行全面的统制.这个时期所形成的国家对经济和社会生活的全面统制和主导影响至今.二战后,随着军国体制的崩溃,以战争为主要目的国家总动员体制也宣告终结.然而,得到国家总动员体制强化的国家主导并没有终结.战后,日本面临的重大现实问题是经济的再建和现代化的重开,处于整顿和重建经济秩序、复兴经济的需要,国家一开始就对经济和社会生活进行全面统制,再现了战前国家总动员体制下的国家主导的地位和作用.战后占领统治对战前官僚的重用以及保守政党和官僚的结合,是战前国家主导得以在战后再现的重要基础.由于历史条件和政治制度的不同,国家主导在战前和战后的表现有所不同.战前国家主导不仅体现为行政集权,而且体现为政制集权,政治集权是行政集权的基础；另一方面,战前的国家主导不仅是现代化发展的需要,而且是日本发动侵略战争的需要.到了战后,由于体制的确立,国家主导主要在行政集权的基础上展开,而且其目的主要是推进日本的现代化发展.尽管国家主导在战前和战后有比较大的差别,但是国家主导从根本上讲是一种行政性行为,就国家主导的行政行为和政策性为来说,它们之间没有大的差别,都体现为国家基于权力资源,通过有效的行政手段、政策设计、制度安排和法律规范来直接或间接地组织经济和社会发展.

日本官僚在日本政治中的地位和作用正是有明治维新以来国家主导的现代化发展所决定的.明治维新后的现代化发展对国家主导的内在要求,使得直接履行国家主导功能的政府行政官员,即官僚,成为具体推进日本现代化发展的核心力量.在日本现代化过程中,官僚承担使命的重要性,决定了他们在政治中的重要性.由于官僚是一个职业性的群体,直接掌握行政权力,具体负责政策的设计和执行,因而,在其长期作用日本现代化发展的过程中,在日本政治体系内,逐渐成为一股特殊的政治力量,并对日本的政治发展产生比较深刻的影响战前和战后的日本政党政治发展都得益于官僚支持的历史事实充分说明了这一点；战前以原敬政党内阁成立为标志的战前政党政治的确立,在很大程度上得益于以原敬为首的政友会推行正僚化和官僚政党化的组织路线；战后保守政党为了弥补公职处分(剥夺公职令)给正当力量带来的巨大冲击,以吉田茂为代表的保守政党将大批官僚吸收入党,并从此与官僚建立起了密切的权力关系,从而保证了保守政党在战后日本的统治地位.

日本现代化发展的事实表明,日本现代化发展对国家主导的要求决定了官僚在日本政治中的地位；与此同时,官僚通过国家主导对日本现代化发展比较成功地推动和领导,不仅使得国家主导得到有效推行,而且也是的官僚在日本经济与社会发展中的地位与作为得到有效的巩固和提升,从而保证了官僚在日本政治过程中的地位和影响力.

二、国家发展模式的变迁与行政改革

日本现代化模式的变化始于20世纪70年代.1973年日本经济发展受到世界性石油危机和布雷顿森林体系崩溃的影响,从高速经济成长阶段进入低速经济成长阶段.从1967年到1973年,日本的平均经济增长率高达9％,从1974年至1980年,日本的平均经济增长率仅为3.8％.然而,也正是在这种经济成长由高速向低速转变的时候,前者所取得的巨大经济成就和后者所取得的比较稳定的发展,使日本基本实现了现代化,进入了发达国家行列.曾经在“追赶时期”对国家发展起到重要贡献的国家主导模式完成了历史使命,作为国家主导的核心组织的官僚机构也逐步减少对经济、社会事务的干预,其在日本社会所发挥的主导功能逐步在削弱.这主要体现在三个方面：第一,随着经济增长速度降低,政府对公共工程的投资相应减少,政府的经济活动范围也因此缩小.在这种态势下,民间社会对政府公共投资和公共政策的依赖也就有所削弱；第二,随着日本人的基本物质利益得到满足,到了七十年代日本的物质主义开始消退.社会的追求开始从物质至上转向非物质的满足；以实现现代化为总目标的国家整体利益和国家对社会的主导逐渐被以实现个人价值为目标的个人利益和个人自由所超越,国家目标和国家主导对社会来说不再具有最高的意义和价值.这种变化无形中削弱了官僚主导的社会存在基础；第三,随着经济发展的日益国际化,贸易自由压力和世界市场的作用,使逐渐成熟的国内经济也加速了自由化的发展.经济自由化对市场的重视和强调势必使经济生活中的政府控制和行政主导作用日益弱化.

日本逐渐从国家主导模式向民间主导或市场主导模式转变,这一转变过程在冷战后大大加速.其原因在于二十世纪九十年代以来,日本经济陷入了长期停滞不前的困境,国民经济呈零增长甚至负增长趋势,政府债务赤字严重,金融问题积重难返,失业率不断攀高,被学者称为日本“失去的十年”.很多人们透过这个问题重新思考政府在经济发展中到底可能并且应该发挥什么作用,认为在90年代之前,日本曾被当作“国家导向型市场经济制度举世无匹的突出范例”,官僚体系曾经创造出了奇迹,但也正是由于这种体制的僵化、腐败、角色错位以及改革滞后,才导致今天的局面.1997年12月号的美国《商业周刊》直言不讳地指出：“正是日本的官僚精英为日本铺设了‘失去的十年’的轨道.”由此,冷战后日本国内政界、学界及舆论界对官僚体系改革的呼声日益升高.为了适应国家发展从国家主导模式向民间／市场主导模式的历史转变,日本领导人对官僚机构进行了战后以来前所未有的行政改革.

(一)桥本时期的行政改革

日本冷战后至今历经了九任政府,前四任政府出于执政时间较短、缺乏政治基础等原因在行政改革上无所作为.日本行政改革的真正启动是在桥本龙太郎执政时期.

桥本龙太郎担任首相的时候,自民党刚从社会党手中夺回执政权,对自民党来说,这正是挽回民心的好机会,所以行政革新就如火如荼的展开了.行政改革过去并非没有试图去做过,只是没有成果.其实早在1964年,首相佐藤荣作就召开过第一次临时行政调查会(佐藤临调),对于行政效率的问题展开讨论,但结论是佐藤内阁以各省削减一局为因应对策,也就是形式上做了处理,却没有把问题真正解决.然后到了1983年才召开第二次临时行政调查会(土光临调),1993年的第三次临时行政改革推进审议会,都没有具体作为.直到1996年自民党喊出“省厅半减”,作为竞选诉求因而胜选,首相桥本龙太郎才开始讨论如何“具体化”地改善行政制度.

桥本时期的行政改革以“政治主导”、“小政府”、“地方分权”、“高行政效率”、“特殊公团法人独立化”等原则来主导改革方向,依照桥本龙太郎1996年于任内召开“行政改革会议”所确立的原则,目标是把原有的一府二十二省制改为一府十二省制,做出省厅职权的合并与裁撤,将总数1330的局、课、室减少为1100,公务员数目在十年间减少25％,并将许多附属于各省的外厅、外局、特殊法人转变成独立机关,防止行政权独大,打破官僚主导政策体制.除了省厅的重编之外,桥本龙太郎还提出金融系统改革(建立自由、公平、全球化的市场,即减少政府的干预)、经济结构改革(确立强固的经济基础)、社会保障结构改革(因应子女少、高龄化的社会)、财政结构改革(减低财政赤字)、教育改革(提升人力资源竞争力)等改革方向,并与行政改革的省厅重编同步进行.这“六大方针”在很大程度上顺应了日本从国家主导模式向民间／市场主导模式转变的历史潮流,间接限制了行政机构的职权和能力.

桥本时期的行政改革对日本政府体制做出了巨大的改变,通过省厅重组对官僚体系的构成、所发挥的行政职能、起到的社会和经济作用进行了重新界定,日本官僚体系的性质开始从无所不包的“管理者”向“守夜人”的方向转变.不过桥本时期行政革新残留下来最大的未完成工作,刚好是政客、官僚、财界利益交错的特殊公团法人的问题.简单的说,这些机构向来受官僚机构的指导,使许多日本公务员转业后的出路所在,并和许多政界显要具有直接的利益瓜葛.前首相竹下登的竹下派就是属于建筑族,靠着旧建设省的这些特殊法人,才能巩固其金脉与选票.也正因为长期累积这类弊端,使得这些特殊法人共负债巨额日圆,成为政府庞大的财政负担.首当其冲的亏钱事业就是被称为道路四公团的首都高速道路公团、日本道路公团、阪神高速道路公团、本州岛四国连络桥公团,在省厅重编中,未做妥善处理.因为要对特殊公团法人进行改革,就不能不先处理与特殊法人资金来源密切相关的邮政储金、简易保险,也就是邮政三事业的民营化问题.这些问题环环相扣,既不能单独处理,牵涉的利益与选票又庞大,所以要进行改革格外困难,只能留待后继者处理.

(二)时期的行政改革

桥本内阁之后的小渊惠三与森喜朗,任期都不长,而且也都没有特别的作为.继之而起的日本首相,是有史以来获得最高支持度的.2001年4月26日,结合了公明党、保守党的自民党成立三党联合内阁,推举担任日本内阁总理大臣.他所面对的任务正是延续着当年1月才完成的省厅重编后,日本行政革新未完成的任务,把这个任务称为“结构改革”.其秉承桥本时期改革,以“小政府”和“官退民进”为改革的基本方向.

结构改革有七个方向：(1)民营化.“民间能做的就交给民间”.改革特殊法人的弊病,并走向民营化或是废除.重点进行邮政事业的民营化；(2)完善市场机制.“延伸个人与企业的潜在能力”.对于股票投资与创业给予租税优惠,强化公平交易委员会的体制与机能；(3)强化保险机能.“照顾每一位国民的制度”.实行社会保险制度；检讨采用社会保险个人会计；推动医疗怎么写作效率化计划；(4)智慧财产倍增.“提升人才与科学技术的力量”.重点提升生命科学、情报技术、环境、纳米技术等四个领域的竞争力；(5)生活维新.“以轻松的工作与生活为基础”推动职场与居住地接近的“多机能构想都市计划”,打破求职的性别差异；(6)加强地方自治.“发展地方特性”.推定基层地方机关(市町村)的合并与重组,解决地方财政问题；(7)改革财政.“简单、朴实、有效率的政府”.重整道路特定财源；弹性的在地区间分配公共资源；国债发行不超过30万亿日元.

时期的行政改革可谓继承了桥本时期未竞的“遗志”.对长期以来日本改革避而行之的特殊公团法人进行民营化,在其邮政民营化改革法案在议院受阻时不惜以自己的政治生命为赌注,解散议会进行重选,最终确保法案的通过.虽然时期内特殊公团法人改革尚未完成,但是已经对日本的官僚体系造成了巨大的冲击.在桥本改革中,官僚机构对企业的行政审批制度和行政指导制度被废除,特殊公团法人是官僚机构在日本经济中最后的堡垒,是官僚间接操控经济界的重要手段.特殊公团法人的民营化等于是斩断了官僚与企业的最后一点“孽缘”.

三、官僚在当代日本政治过程中的地位变化

战后日本政治主要由两大政治力量主导,一是官僚,二是政党.对于日本的政治过程究竟是不是官僚主导的却众说纷纭.其中有一种发展转换论,它的观点是如果从政治经济的全局来看日本政治过程,那么可以发现,随着日本经济和政治的发展,70年代后,日本政治过程的主导力量逐渐从官僚转向政党.本文认为这种理论与日本国家发展模式的转换步伐相一致,符合历史发展的客观要求.这一理论也于冷战后的日本政治现实相吻合,可以说在21世纪初日本的政官关系延续了上个世纪70年代以来的发展趋势,政治叔力不断从官僚转移到政治家手中,“政高官低”的局面日益强化.

总的来说,官僚在当代日本政治过程中的地位从“匿名的政策决定者”转变为“单纯的政策的执行者”.

在日本现代化发展的过程中,国家对经济和社会发展的主导作用的一个重要方面体现为政府政策的作用.日本的政策设计是一条“自下而上”的道路,各省厅内部的主管课局制定草案,经过省厅内的步步审批而后交予内阁或国会通过.在日本,政府的主要政策都是来自各省厅官僚之手,官僚是政策和法案的最主要起草者.并且,在日本的政治过程中,官僚在政策决定方面起了十分重要的作用,其主要表现形式是疏通政策决定中的各种关系.“在自民党长期把持政权的情况下,官僚组织所选择的对抗武器是熟练巧妙地扮演疏通各种关系渠道的角色；通过各种疏通工作,达到通过法案、确立预算的目的.决策人的牌号让给政治领导人,而自己就扮演默默无闻做实际工作的角色,这可以说是日本官僚的特殊的匿名性格.”在日本政治过程中,官僚虽然无权最终决定政策,但他们却对政策的最终决定其关键性作用.在这个意义上,官僚在政治过程中扮演了匿名的政策决定者.

但是,通过桥本和的两次行政改革,官僚已经丧失了过去的政治优势.可以说,“政高官低”是日本政治改革刻意追求的目标之一.一些日本学者认为,官僚政治的最大缺陷,就在于因权力分散而无法一元化地做出迅速决策；当务之急是“大胆强化首相的地位与权限”,“由政治家掌握官僚的人事权”.还有人认为,“日本的问题,就在于如何既保持议会内阁制的优点,又强化最高首脑.”过去10年间,这一主张正在逐步得到实践.作为政治改革的一环,日本最高层一直试图改变“政出于官僚部门”的“由下而上”决策模式,引进“政出于首相及其官邸”的“自上而下”决策模式,其重要举措就是加强首相官邸及其内阁官房.这一倾向在桥本任首相时期得到了大力强化.出任首相以来,并没有改变任何法律,但却不断增大了其本人和首相官邸的实际权限,加深了官僚机构在决策中的边缘化程度.官僚在当代日本政治中不再扮演政策设计者、决定者和执行者的多重角色,而是成为了单纯的政策执行者.

官僚在日本政治中地位的衰落是多种原因共同促成的,而国家发展模式的转换是最为根本的.从理论上讲,在代议制下,政策决定是政治行为,是政治家的责任,处于行政领域的官僚只有政策起草的任务,没有决定政策的权力.在日本度过了“追赶实现现代化”的特殊阶段后,官僚成为单纯的政策执行者符合现代官僚制的要求,也是日本加强政治化和现代化的题中之意.