电子政务绩效评估:模式借鉴与现状

摘 要:随着信息通信技术的广泛应用,电子政务逐渐成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选方案,对电子政务绩效的评估已是政府绩效评估中不可缺少的一部分.在对国外有关电子政务绩效评估的主要模式进行分析的基础上,指出我国电子政务绩效评估中存在的不足,希冀为国内电子政务绩效评估的进一步完善提供参考和建议.

关 键 词：电子政务绩效评估模式现代

电子政务作为信息技术的产物,被世界各国政府视为“信息高速公路”建设中的核心工程,成为提高行政效率、降低行政成本的首选方案.我国自1999年推行政府上网工程到2000年明确提出大力发展电子政务以来,电子政务建设已经取得了长足的进步.在政府的责任和效率日趋公开的情况下,电子政务建设的成功与否,不仅关系到投入资金的产出规模和效益,还会影响到公民对政府的信任度和支持率.因此,只有通过有效的绩效评估,才能指引电子政务建设的正确方向,以确保我国电子政务建设走上持续、健康发展的道路.

一、电子政务绩效评估的内涵

⒈电子政务绩效评估的相关概念

⑴电子政务、政府绩效评估的概念

电子政务(E-Government)又称电子化政府,20世纪90年代初由美国克林顿政府率先提出,但是,至今中外学术界对电子政务还未形成一个准确、统一的说法.一般认为,电子政务是指政府部门通过以互联网为主要标志的信息通信技术在政府事务中的应用,以改变政府内部与外部之间的关系,使政府的效率和怎么写作能力等各个方面的水平得到全面的提高,创造出更加优秀的政府[1].电子政务采用人机结合方式搭建基本政务工作平台,不仅降低了行政成本,而且极大地提升了社会整体竞争优势.

政府绩效评估就是根据绩效目标,运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程.政府绩效评估标准包含效率、行政能力、怎么写作质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；强调以结果为本,评估活动谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府与公众之间的建立与完善；评估目的就是要规范行政行为,提高行政效能,使政府在管理社会事务、提供公共怎么写作和改善公众生活质量等方面具有竞争力[2].

⑵电子政务绩效评估的提出

从公共管理的视角看来,提高政府绩效是政府始终追求的目标之一.基于电子政务在政府改革及提升政府绩效过程中所显示出的种种优势,电子政务日益成为现代政府运作的主要方式和手段.所谓电子政务绩效评估,是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据,按照专门的规范、程序,遵循统一的标准和特定的指标体系,通过定量定性对比分析,运用科学的方法,对电子政务建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判[3].完整的电子政务绩效评估的内容可概括为六大方面：一是电子政务基础设施,二是电子政务信息资源,三是社会接受程度,四是政府电子化怎么写作供给水平,五是电子政务领导能力,六是政府变革情况.在大规模的投入和建设后,电子政务能否真正取得预期的成效已成为各级政府关注的首要问题,因此,借鉴发达国家电子政务绩效评估的模式,推进我国电子政务绩效评估实践就显得尤为急迫和关键.

⒉国外电子政务绩效评估的主要模式

在当前开展电子政务研究的国际机构中,OECD、IBM、世界市场研究中心与Brown大学、爱森哲公司（Accenture）和Gartner公司、联合国与美国行政学会、哈佛大学国际发展中心、TNS公司以及NewJerseyNewark大学等机构的研究很具代表性,这些国际机构从多个方面,提出了不同层次、不同视角的评估指标.根据目前国内外的具体做法,引用上述机构的实践成果和研究思路,大致将电子政务绩效评估总结为下列五种模式.

⑴以政府门户网站为主要对象的评估模式

政府门户网站是政府对社会进行管理和怎么写作的窗口,很大程度上代表着政府为公民（G2C）提供的接触面.对政府网站的评估一般分为两种方法:第一,分类测评各项指标方法：以世界市场研究中心与Brown大学为代表.这两个机构在2001年对196个国家和地区的2288个政府网站进行了测评.在整体评估时,他们主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共怎么写作的数量５个方面,并将其具体细化为联系地址、网站链接、残疾人通道、信用卡付费等22个指标[4].第二,重点测评两大类指标方法：以爱森哲公司为代表.在评价电子政务发展水平时,他们采用“总体成熟度”的指标,并将其具体分为怎么写作成熟度和客户关系管理两个分指标[5].

⑵以硬件基础设施为主要对象的评估模式

电子政务以ICT(信息通信技术)在政府部门的运用为导入点,因此基础设施的技术指标是电子政务建设的保障,也是目前国内外评估电子政务的首选指标体系.为此,IBM电子政务研究院、“电子政务战略和对策小组”等部门专门设定了基础设施的技术指标[6]：第一,灵活性,以适应快速变动的信息环境；第二,可升级性,以此为公民和企业不断变动、不可预测的需求提供怎么写作,是“成长型”的电子政务；第三,可靠性,以保障最终用户的安全、连贯性和实用性.

⑶兼顾软硬件指标的综合评估模式

联合国经济与社会事务部(DPEPA/UNDESA)与美国行政学会(ASPA)2002年5月公布了2001年度全球电子政务发展状况研究报告,对联合国成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与比较分析,提出电子政务绩效评估的指标体系.后者主要包括３个方面:政府网站建设现状、信息基础设施建设和人力资源状况.该报告从这３方面计算了衡量一国电子政务发展水平的“电子政务指数”,并对符合条件的133个国家的电子政务发展水平进行了定量评估[7].2003年10月,联合国经济与社会事务部对全球191个国家的电子政府进程进行了调查,最终结果体现为各国的电子政务完备性指数和电子政务参与指数.

⑷注重电子政务社会效用的评估模式

电子政务本质上需要政府与公民和企业的互动,这方面国际上的电子政务就绪(Readiness)研究为绩效评估提供了广阔的思路.以哈佛大学国际发展中心为例,其2001至2002年的网络就绪指数(NetworkReadinessIndex,NRI)研究,提出了两部分分析框架:第一是网络使用情况,考察信息通信技术使用方面的数量与质量问题.第二是实现要素,具体包括:网络获取(信息的基础设施、软硬件与支持要素),网络政策(信息通信技术的政策、商务与经济环境),网络社会(网络学习、机会与社会资本),网络经济(电子商务、电子政务与相应的基础设施)[8].

⑸仅提供基本评价准则的评估模式

不论是传统的公共行政,还是新公共管理、政府治理等理论,其准则大致可归纳为“4E”,即公平(Equity)、经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness).遵循此传统,经济合作与发展组织（OECD）提出电子政务的产出和影响可以用“善治”的标准来衡量：第一,合法性.指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态.第二,透明性.指的是政治信息的公开性.第三,责任性.指的是人们应当对自己的行为负责.第四,法治.任何政府官员和公民都必须依法行事,法律面前人人平等.第五,回应.公共管理人员和管理必须对公民的要求做出及时的反应,不得无故拖延.第六,有效.一是管理机构设置合理；二是最大限度地降低管理成本[9].

二、我国电子政务绩效评估的现状

作为发展中国家,我国今后一个时期信息化工作的重点也是电子政务建设.党高度重视信息化在加速现代化建设中的地位和作用,十七大报告明确提出：推进决策科学化、化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,推行电子政务,强化社会管理和公共怎么写作.随着《电子签名法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施以及第七届中国政府网站绩效评估会议的落幕,电子政务绩效评估问题越来越引起理论界和实践界的高度重视.

⒈电子政务绩效评估的主要成果

目前国内电子政务绩效评估理论研究还处于起步阶段,重点以政府部门的门户网站为主要评估对象.政府门户网站建设是电子政务建设的重要组成,也是政府面向社会提供电子化管理和怎么写作的窗口.对政府门户网站进行科学评估,有助于解决电子政务发展中存在的问题.

⑴省、部级政府网站绩效评估的主要成绩

广州时代财富科技公司于2002年5月发布了《中国电子政务研究报告》,通过对196个政府网站（国务院各部委的网站、部委所属国家管理局、各省自治区人民政府网站共计96个,广东省省直机关和各级市政府网站100个）的内容、功能及问题进行详尽的分析的基础上,建立了包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户怎么写作项目、网上政务的主要功能,以及电子政务的推广应用４个方面的指标体系.其结果显示,中国电子政务度为22.6%,仍处在初级阶段[10].计世资讯公司2005年对69个国务院组成部门网站、31个省级政府、32个省会城市及计划单列市、201个地级政府和129个县级政府网站进行了综合评估,把政府公报、政策法规、导航怎么写作、办事指南、网上调查等25项评估指标,划分成三大类、九小类,即网站内容怎么写作指标、网站功能怎么写作指标和网站建设质量指标3个一级指标；政务公开、特色内容、网上办公办事、网上监督、公众反馈、特色功能、设计特性、信息特性和网络特性9个二级指标.评估结果显示,网站内容怎么写作经过多年建设已经基本成熟,其中省级政府和省会城市及计划单列市政府网站达到良好水平,分别为7.0分和7.2分.这一结果表明,政府网站的“媒体”功能已经基本成熟[11].2007年国务院信息化工作办公室根据怎么写作型政府建设的要求,开展了“百件实事网上办”活动；此外推出的公众满意度调查、网站日常监测、网站分类评估等一些措施,有力地促进了政府门户网站的建设和评估.

⑵县、市级政府网站绩效评估的代表性做法

国家人事部政府绩效评估课题组2004年在总结国内外相关指标体系设计思想和技术的基础上,经过深入调查论证,提出一套由职能指标、影响指标和潜力指标等3个一级指标,以及11个二级指标和33个指标构成的绩效评估指标体系,适用于全面系统地评估我国地方各级政府,特别是市县级政府的绩效和业绩状况[12].作为“国家信息化示范城市”,全国综合实力百强县（区）五强之一的佛山市南海区,1995年就提出以信息化推动现代化发展的思路；1996年开始实施简单的电子政务系统,即政府内部自动化办公系统(OA)；1998年提出创建“信息市”的战略；2000年国家科技部确定其为首批国家信息化试点城市；2001年被国家“十五”重点科技攻关项目确定为电子政务试点示范工程；2006年获得“中国电子政务最佳运维怎么写作机构20强”等殊荣.南海区政府网站绩效评估指标体系共由11项一级指标（信息上网、网上信息使用指南、网上办公、对外经济怎么写作、互动性、链接情况、时效性、国际化程度、网络安全、隐私性、影响度）,32项二级指标（政府公告、政策法规、网上查询、便民怎么写作、网上申报、政府采购、网上调查、点击率等）组成,指标的权重采用综合调研法和层次分析法确定.经评估后得出,信息上网、网上信息使用指南、网上办公、链接情况、时效性这五个方面做得最好,已达到一个成熟期；在对外经济怎么写作和互动性这两方面,南海区政府网站的建设还处在发展阶段1.南海区基于统一安全电子政务平台的机关电子政务系统、公文交换系统和图片信息管理系统为国内相关县市电子政务的推广提供了宝贵的应用经验.

⒉电子政务绩效评估存在的不足

随着我国电子政务建设的蓬勃发展,电子政务绩效评估工作也逐步展开,并取得了一定的成果.但是,由于我国电子政务建设起步较晚,电子政务绩效评估的发展还处于初级阶段,无论在理论还是实践上都还很不成熟,尚处于较低层次,这与当前电子政务迅猛发展的态势是极不相吻合的.

⑴立法滞后,缺乏相应的规章制度

立法滞后的根源在于,电子政务绩效评估在我国缺乏制度化、规范化的支持,也缺乏立法实践积累和经验,致使电子政务绩效评估工作处于无序状态,多为自发性.由于政务信息公开制度不健全,通过网络发布和交换信息没有制度保障,导致发布信息的当事人承担着潜在风险,缺乏主动性和积极性,影响信息的交流与共享.特别是由于网络与信息安全法制建设和标准化建设不足,缺乏配套的制度、法规支持,信息公开化很难真正开展起来,致使在电子政务评估实践中存在盲目性：当某一方面问题成堆、社会反映强烈时,才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进,从而造成了很多问题.

⑵评估主体单一,测评机制落后

当前我国开展的电子政务绩效评估基本是上级行政机关对下级的评估,既缺乏政府内部对业务系统绩效的自身评估,更缺乏信息安全风险评估专门机构和社会公众对电子政务的绩效评估.评估往往局限于网站分析,很难提升到“公共满意度测评”这一高级阶段,尚未形成集中、统一、高效运行的电子政务绩效评估体制和工作机制.另外,由于东西部地区信息化发展水平很不均衡,西部等欠发达地区信息获取方式和能力的不足,导致我国重要信息资源配置不协调.这种“数字鸿沟”使得某些地区人群在电子政务公共怎么写作上被“边缘化”,使得电子政务公共怎么写作具有排他性,难于形成合力.

⑶评估标准各异,评估结果有待改进

目前我国电子政务尚未建立统一、科学的电子政务绩效评估指标体系,致使电子政务绩效评估的内容、方法、规定等都不尽相同,跨职能、跨地域的电子政务实施在技术上存在相当难度；大多评估采取定性方法,较少采用定量方法,致使评估结果不够科学.同时,缺乏权威的、公信力高的、科学规范的电子政务绩效评估通用框架或模型,致使评估工作存在很大的随意性,绩效评估往往陷于被动局面,其结果也很难做到客观公正,甚至流于形式.

三、推进我国电子政务绩效评估的思考与建议

为了更好地规范和拓展电子政务,必须进一步转变政府职能,改进政府管理方式,推进电子政务发展,以形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制.在认真借鉴发达国家先进经验的基础上,对现有的电子政务建设规划和实施情况进行全面评估,重新审视电子政务的战略目标和发展方向,保证电子政务的理论与实践相结合,确保电子政务的稳步发展.

⒈加快立法,完善电子政务绩效评估的规章制度

立法保障是开展电子政务绩效评估的前提和基础,改善电子政务绩效评估现状,需要进一步转变观念,加快立法,树立公民取向的绩效观,深化政府部门体制改革.许多国家在电子政务建设初期或发展过程中,都会相应地制定并颁布信息方面的法律法规和行政命令.近十年来,美国就出台了一系列的法律和文件,例如《电子信息自由法案》、《公共信息准则》、《削减文书法》、《网上电子安全法案》、《国际与国内电子商务签章法》等.其范围涉及信息立法、信息安全立法、促进基础设施建设的立法以及电子商务与网络知识产权等方面.这些法律共同构成了美国电子政务的法律基础和框架[13].我国应加强有关法律措施的制订,尽快出台关于电子政务评估的质量控制、方法运用、责任目标、报告指南等方面的整体性立法,使得硬环境建设与软环境建设配套进行.

在政府绩效评估体制方面,应建立多重评估体制,可以根据实际需要,应用净现值、成本效益分析等方法对实施电子政务带来的货币化增量效益进行评估；而对一些难以货币化的指标,一方面可以采用层次分析法(AHP)/数据包络分析法(DEA)进行多目标分析,另一方面可以使用软性标准,如顾客满意度等进行测评.通过运用社会调查、民意测验等方法定期征求公众对电子政务工作的满意程度,并以此作为绩效评估的主要依据.这些方式方法不仅使政府部门对上级机关负责,更重要的是对人民负责,如此形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立真正让民众满意的怎么写作型政府.

⒉厘清电子政务职能,制定统一科学的绩效评估标准

电子政务包括网上办公、业务重组和面向公众３个要素,因而,电子政务的绩效评估应包含对政府网站、信息化项目、政务系统等技术层次、职能层次和怎么写作层次的评估,而不能简单地停留在对政府网站这个技术层次的评估上.应该在不同时期,根据各地政府职能及电子政务发展状况,从对电子政务使用价值层面的评估,逐步发展到对政府职能实现程度的评估,并最终发展到电子政务怎么写作价值层次的评估.要保证电子政务职能的实现,必须构筑合理的电子政务结构,实现“一站式”和不受时空限制的“在线怎么写作”,这不仅要求每个部门首先在系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行必要的调整,还要按照互联互通的要求,实现跨部门审批,在统一标准下与其他政府部门进行对接.

从理论上说,电子政务使得政府的纵向管理能力通过虚拟的扁平化组织结构得以“无限”放大,这种巨大的驱动力促使政务本身不断标准化.因此,在建立评估标准的过程中,需要注意以下几点：第一,电子政务从规划到实施必须由政府进行全程指导和监督,由最高权威技术机构决定电子政务的通用框架、产品类型和标准,指导各部门电子政务工作的实施；第二,标准的制定必须保证政令畅通、业务联通和资源共享,解决各单位、各部门之间的交流障碍,怎么写作于社会；第三,标准不是技术壁垒,具有开放性、兼容性和公正性,不能成为市场垄断的手段；第四,标准也要具有发展性和延续性,标准的制定应有一定的技术导向,对技术的发展及应用有一定的前瞻性.

⒊提倡民众参与,注意规避电子政务评估风险

电子政务评估方式除了硬性指标外,必须充分引进民众电子化的直接评估方式,才能保证政务运行轨迹的正确性.西方国家普遍采用软性指标来动态地评价政府,定期发布政府支持率,迫使政府行为尽快与人民意愿相吻合,从而使权力的本质得以直观体现.例如,意大利的波哥纳市向所有的居民提供免费上网和电子,加拿大和新加坡政府向低收入家庭提供购写计算机的补助,牙写加政府利用邮局、印度利用公共信息亭等设施方便居民就近进入政府网站.我国各地经济发展水平差距极大,存在严重的“数字鸿沟”与“电子隔离”,各地民众参政议政的能力和意愿也各不相同.因此我国完全可以在具备条件的地区,如上海市、深圳市等经济较为发达的城市率先引进这种软性指标；在条件不具备的地方有限制地尝试引入,并采取积极措施,努力解决“信息孤岛”问题.

评估业在我国仅有十几年的发展历程,电子政务评估更是一个全新的领域.我们应认真分析电子政务评估中存在的风险问题,寻求切实可行的对策,尽力避免电子政务评估风险的发生,尽可能地规避出现的各种问题.例如,强化风险意识,加强电子政务评估人员的素质教育,树立质量至上的观念,坚持客观公正的执业原则,实行评估人员和评估项目的回避制度等.我国可以借鉴美国弗吉尼亚州政府的做法,采取包容性的“一揽子委托管理”(setmanagement),即把购置和维护电脑所需的从器材购入、软件购入、软件变更和追加至发生故障时的维修和报废的所有管理一揽子委托给了民间企业；要鼓励竞争,用电子会议室方式提高公众参与度,兼容网络以外的其它通信手段,扩大市民的参与面[14],加强电子政务决策支持系统和应急管理系统的构建,尽快使电子政务评估体系成熟起来,并力促第三方评价监督政府工作.

四、结语

综上所述,电子政务绩效评估是电子政务工程成败的关键所在,具有举足轻重的价值和意义.通过对国外电子政务绩效评估模式的分析,我们应积极探索按照大部制的要求,统筹政府信息资源,以现代政府的价值取向作为评价核心,立法先行.评价应基于合理的电子政务结构及其职能,评价的主体是最为广大的人民,评价的方式是软性指标和硬性指标的结合.我们要通过实施绩效评估来规范电子政务的管理过程,力求走出一条“低成本、集约化、见时效”的电子政务建设道路.