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摘 要:本文对有关电子政务绩效评估的方法分别从理论层面的常用方法和实践层面的工作方法进行了探讨,其中实践部分以北京市2007年对市级部门电子政务绩效考核为例,进行了分析.

关 键 词:电子政务绩效评估评估方法

一、前言

政府管理科学化和现代化需要电子政务的建设,电子政务项目的高风险性需要绩效评估,这已经成为学术界和实践界的共识.电子政务绩效评估不仅需要建立科学准确的评估指标,而且需要运用科学规范的评价方法.

随着信息技术的飞速发展,尤其是计算机技术和通讯技术的融合,人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代,电子政府及电子政务作为信息技术的产物,受到了各国政府的高度重视.从理论上讲,电子政府的建立和电子政务的发展,为政府管理科学化和现代化提供了强有力的技术支持,将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策的科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生重大而深远的影响.但从国内外的实践来看,电子政务的实施存在着风险,电子政务项目属于高风险项目.联合国在2003年发布的“处于十字路口的电子政务”的报告中,就直接把电子政务划分为三类:第一类,浪费的电子政务,即“有投入,无产出”;第二类,无目标的电子政务,即“有产出,无效益”;第三类,有意义的电子政务,即“有产出,有效益”.联合国对全球电子政务的调研表明,经济处于发展中的国家,电子政务项目失败的概率达60%~80%之高.鉴于此,对电子政务绩效进行评估显得日益重要.

电子政务绩效评估的评估主体可以分为政府、机构和公众三类,其中政府评估可以看作内部评估,而机构和公众评估可以看作外部评估;评估对象可以分为项目、部门和地区三类,其中项目评估可以看作单项评估,而部门评估和地区评估可以看作综合评估;评估内容也可以从投入、产出、影响三方面考虑,其中产出指软硬件等基础设施的“纯产出”,影响指对政府的成本、效率和社会的效益、公平等方面的作用,两者可以看作相对于投入的产效.

电子政务绩效评估不仅需要建立科学准确的评估指标和评估标准,而且需要运用科学规范的评价手段和评价方法,本文将对有关电子政务绩效评估的方法进行梳理,从理论层面的常用方法和实践层面的工作方法分别论述,为中国的电子政务绩效评估工作的进一步完善提供参考.

二、理论层面的常用方法

由于电子政务绩效评估的技术方法来自各个学科领域,种类繁多,而且目前还处在摸索阶段,所以不同学者对电子政务绩效评估的常用方法看法不同.邓崧、孟庆国在《电子政务绩效评估的方法技术论》一文提到的常用方法有层次分析法、德尔菲法、数据包络分析法、成本―收益分析法、帕累托过程分析、条件价值评估法等.同样,郡丹在《电子政务绩效的4E性质与影响要素研究》一文中列举了有可能用于评价电子政务的部分方法:主成分分析法、系统动力学、模糊综合评价法、层次分析法、数据包络法、平衡计分法.不同的方法有不同的评价角度,而且其用途各异.我们试图分别从单项与综合、内部与外部、水平与鉴定、定性与定量进行区分和比较(参见表1).

⒈单项与综合区分法

单项评估是指对具体的项目进行评估,即对点评估.以政府门户网站为例,对政府网站的评估一般分为两种方法:

第一,分类测评各项指标方法,以世界市场研究中心与Brown大学为代表.这两个机构在2001年对96个国家和地区的2288个政府网站进行了测评.在整体评估时,他们主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量5个方面,并将其具体细化为联系地址、网站链接、残疾人通道、信用卡付费等22个指标.

第二,重点测评两大类指标方法,以埃森哲公司为代表.在评价电子政务发展水平时,他们采用“总体成熟度”的指标,并将其具体分为服务成熟度和客户关系管理两个分指标.在该公司2002年的研究报告里,这两个指标分别给予70%和30%的权重.两项相加100分,以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况.

综合测评是对部门和地区电子政务整体运用水平进行评估,即对面评估.以部门测评为例,不仅对其软硬件进行测评,还要对组织流程、政府效能进行综合测评.综合测评法有很多种,4E评价法、平衡计分法、集成评估法等即是.4E评价法主要采用经济学的概念和方法,从经济、效率、效益、公平四个方面对电子政务绩效进行全面深入测评,具体从投入成本考虑其经济性,从供给和需求方面考虑其效率,从信息和联系方面考虑其效益性,从资源的共享考虑其公平性.平衡计分卡原本是企业的绩效管理工具,其核心思想是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个角度的指标来进行绩效考核.平衡计分卡现已被许多学者引入到电子政务绩效评估领域,如于施洋和杨道玲在《电子政务绩效评估的平衡记分卡模型》中初步建立了基于电子政务的使命,以战略为核心,以投入产出、内在提升、公共价值及用户满意等四个维度来衡量电子政务绩效的平衡记分卡模型[1].集成评估法是由万道濮提出的,它借鉴其他电子政务绩效评估模式的先进经验和特殊价值,对电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果、影响等各个方面进行科学、全面、系统、客观、准确、多维的评估,体现出全方位、立体式的评估特征[2].

⒉内部与外部区分法

内部与外部区分法[3]是相对于上述的综合评估法来说的,是依政府内部和政府外部来进行区分的.政府的外部用户是指企业和公众,政府的内部用户指领导决策层和部门管理层.

内部评价法是从领导层和部门的角度进行评价的.政府领导从电子政务中可以获得“掌握情况、决策支持、指挥调度”等三方面的支持;政府业务部门从电子政务中获得的支持可以表现为在“日常管理、决策支持和应急管理”效果效率的改善.因此,可以从这些角度设置相应的指标,以促进政府内部的管理水平、决策水平以及业务流程的优化整合水平的提升.

外部评价法是从企业和公众的角度进行评价的.企业从电子政务中的获益包括经营决策支持、信息沟通渠道的改善,以及企业与政府间办事(如纳税、招标等)效率的提高;公众从电子政务中的获益包括获取信息和公共服务、公众参与(即民情民意的沟通、****政治)、公众与政府间的事务办事(如纳税、补贴)效率的提高以及普遍服务的情况,即政务信息服务的人口覆盖率.因为用户角度的效益是政务绩效的根本归宿,也是电子政务建设的出发点,所以许多研究机构推出的电子政务水平评价体系都会将用户的体验和评价作为电子政务绩效的主体部分或重要部分.


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⒊水平与鉴定区分法

水平评估法是对某个政府在时间序列上的纵向比较或各级政府间的横向比较进行的评估,并在比较的基础上划出阶段,以制订或调整未来的建设内容.以Accenture咨询公司为例,其用独有的评分系统对发达国家的电子政务进行评分,并发布年度报告.该公司2002年对有代表性的23个国家或地区的电子政务发展水平所做的调查将169项政府在线服务项目分类,提出了一套有关电子政务评价的指标体系.Accenture公司将调查的23个国家和地区按照电子政务服务的整体成熟程度分为四种类型:一是“创新的领导者”,总体成熟度都超过50%;二是“有发展前景的竞争者”,总体成熟度介于40%~50%之间;三是“持续的完成者”,总体表现成熟度介于30%~40%;四是“平台的构建者”,总体成熟度低于30%.评测结果前四名分别为加拿大、新加坡、美国和澳大利亚.同样,我国赛迪顾问股份有限公司2004年11月至2005年1月对全国政府网站绩效进行了2004年度评估,根据绩效得分将政府网站划分为五个发展层次,即准备阶段(0≤绩效<10)、起步阶段(0≤绩效<30)、发展阶段(30≤绩效<60)、成熟阶段(60≤绩效<80)、领先阶段(80≤绩效≤100).

与Accenture和赛迪类似,许多国家和机构所做的电子政务战略评估是对电子政务发展水平做横向的比较.但值得一提的是,Gartner却对某国特定电子政务项目的有效性进行一体化评估,即功能鉴定法.该评估法只用来判断评估客体某一方面内容是否达到电子政务建设目标所规定的合格标准,能否得到政府相关部门或社会的认可而进行的一种评估活动,并不判断、区分评估客体的水平的高低.它主要从三个方面评估电子政务项目的有效性,即公共服务水平、运行效益以及政治收益,而每个大类又包含一系列具体参数[4].当然,如果对该评估体系做某些调整,也可同样适用于电子政务的国家间比较.

⒋定性与定量区分法

在电子政务绩效评估方法方面,应建立定性与定量相结合的方法.对一些难以货币化的指标,如顾客满意度等进行测评可以采用定性方法.通过运用社会调查、民意测验等方法定期征求公众对电子政务工作的满意程度,并以此作为绩效评估的主要依据.另外为了保证体系方法、指标权重的科学性,用于技术预测和社会预测方面的德尔斐法也能经改造加以使用,以利用相关电子政务专家的决策和判断来分析一些模糊和专业的领域.该方法能消除心理因素的影响,对专家意见进行汇总和相互论证,以达到一致和可行.

电子政务也是长期投资,也要讲效益,绝不能忽视电子政务工程项目投资的回收.国内的研究主要是以定性评估为主,而国外很多研究会根据实际需要,应用净现值、成本效益分析、组合分析等方法对实施电子政务带来的货币化的增量效益进行评估.其中王立华、覃正和韩刚在《电子政务绩效评估的研究述评》一文中比较分析了这几种评估方法[5].当然,定量分析的方法还有许多,如层次分析法、数据包络分析、系统动力学等.定量方法正确运用的前提是准确

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