电子政务绩效评估方法

摘 要:本文对有关电子政务绩效评估的方法分别从理论层面的常用方法和实践层面的工作方法进行了探讨,其中实践部分以北京市2007年对市级部门电子政务绩效考核为例,进行了分析.

关 键 词：电子政务绩效评估评估方法

一、前言

政府管理科学化和现代化需要电子政务的建设,电子政务项目的高风险性需要绩效评估,这已经成为学术界和实践界的共识.电子政务绩效评估不仅需要建立科学准确的评估指标,而且需要运用科学规范的评价方法.

随着信息技术的飞速发展,尤其是计算机技术和通讯技术的融合,人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代,电子政府及电子政务作为信息技术的产物,受到了各国政府的高度重视.从理论上讲,电子政府的建立和电子政务的发展,为政府管理科学化和现代化提供了强有力的技术支持,将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策的科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生重大而深远的影响.但从国内外的实践来看,电子政务的实施存在着风险,电子政务项目属于高风险项目.联合国在2003年发布的“处于十字路口的电子政务”的报告中,就直接把电子政务划分为三类：第一类,浪费的电子政务,即“有投入,无产出”；第二类,无目标的电子政务,即“有产出,无效益”；第三类,有意义的电子政务,即“有产出,有效益”.联合国对全球电子政务的调研表明,经济处于发展中的国家,电子政务项目失败的概率达60％～80％之高.鉴于此,对电子政务绩效进行评估显得日益重要.

电子政务绩效评估的评估主体可以分为政府、机构和公众三类,其中政府评估可以看作内部评估,而机构和公众评估可以看作外部评估；评估对象可以分为项目、部门和地区三类,其中项目评估可以看作单项评估,而部门评估和地区评估可以看作综合评估；评估内容也可以从投入、产出、影响三方面考虑,其中产出指软硬件等基础设施的“纯产出”,影响指对政府的成本、效率和社会的效益、公平等方面的作用,两者可以看作相对于投入的产效.

电子政务绩效评估不仅需要建立科学准确的评估指标和评估标准,而且需要运用科学规范的评价手段和评价方法,本文将对有关电子政务绩效评估的方法进行梳理,从理论层面的常用方法和实践层面的工作方法分别论述,为中国的电子政务绩效评估工作的进一步完善提供参考.

二、理论层面的常用方法

由于电子政务绩效评估的技术方法来自各个学科领域,种类繁多,而且目前还处在摸索阶段,所以不同学者对电子政务绩效评估的常用方法看法不同.邓崧、孟庆国在《电子政务绩效评估的方法技术论》一文提到的常用方法有层次分析法、德尔菲法、数据包络分析法、成本―收益分析法、帕累托过程分析、条件价值评估法等.同样,郡丹在《电子政务绩效的4E性质与影响要素研究》一文中列举了有可能用于评价电子政务的部分方法：主成分分析法、系统动力学、模糊综合评价法、层次分析法、数据包络法、平衡计分法.不同的方法有不同的评价角度,而且其用途各异.我们试图分别从单项与综合、内部与外部、水平与鉴定、定性与定量进行区分和比较（参见表1）.

⒈单项与综合区分法

单项评估是指对具体的项目进行评估,即对点评估.以政府门户网站为例,对政府网站的评估一般分为两种方法：

第一,分类测评各项指标方法,以世界市场研究中心与Brown大学为代表.这两个机构在2001年对96个国家和地区的2288个政府网站进行了测评.在整体评估时,他们主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共怎么写作的数量５个方面,并将其具体细化为联系地址、网站链接、残疾人通道、信用卡付费等22个指标.

第二,重点测评两大类指标方法,以埃森哲公司为代表.在评价电子政务发展水平时,他们采用“总体成熟度”的指标,并将其具体分为怎么写作成熟度和客户关系管理两个分指标.在该公司2002年的研究报告里,这两个指标分别给予70%和30%的权重.两项相加100分,以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况.

综合测评是对部门和地区电子政务整体运用水平进行评估,即对面评估.以部门测评为例,不仅对其软硬件进行测评,还要对组织流程、政府效能进行综合测评.综合测评法有很多种,4E评价法、平衡计分法、集成评估法等即是.4E评价法主要采用经济学的概念和方法,从经济、效率、效益、公平四个方面对电子政务绩效进行全面深入测评,具体从投入成本考虑其经济性,从供给和需求方面考虑其效率,从信息和联系方面考虑其效益性,从资源的共享考虑其公平性.平衡计分卡原本是企业的绩效管理工具,其核心思想是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个角度的指标来进行绩效考核.平衡计分卡现已被许多学者引入到电子政务绩效评估领域,如于施洋和杨道玲在《电子政务绩效评估的平衡记分卡模型》中初步建立了基于电子政务的使命,以战略为核心,以投入产出、内在提升、公共价值及用户满意等四个维度来衡量电子政务绩效的平衡记分卡模型[1].集成评估法是由万道濮提出的,它借鉴其他电子政务绩效评估模式的先进经验和特殊价值,对电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果、影响等各个方面进行科学、全面、系统、客观、准确、多维的评估,体现出全方位、立体式的评估特征[2].

⒉内部与外部区分法

内部与外部区分法[3]是相对于上述的综合评估法来说的,是依政府内部和政府外部来进行区分的.政府的外部用户是指企业和公众,政府的内部用户指领导决策层和部门管理层.

内部评价法是从领导层和部门的角度进行评价的.政府领导从电子政务中可以获得“掌握情况、决策支持、指挥调度”等三方面的支持；政府业务部门从电子政务中获得的支持可以表现为在“日常管理、决策支持和应急管理”效果效率的改善.因此,可以从这些角度设置相应的指标,以促进政府内部的管理水平、决策水平以及业务流程的优化整合水平的提升.

外部评价法是从企业和公众的角度进行评价的.企业从电子政务中的获益包括经营决策支持、信息沟通渠道的改善,以及企业与政府间办事（如纳税、招标等）效率的提高；公众从电子政务中的获益包括获取信息和公共怎么写作、公众参与（即民情民意的沟通、政治）、公众与政府间的事务办事（如纳税、补贴）效率的提高以及普遍怎么写作的情况,即政务信息怎么写作的人口覆盖率.因为用户角度的效益是政务绩效的根本归宿,也是电子政务建设的出发点,所以许多研究机构推出的电子政务水平评价体系都会将用户的体验和评价作为电子政务绩效的主体部分或重要部分.

⒊水平与鉴定区分法

水平评估法是对某个政府在时间序列上的纵向比较或各级政府间的横向比较进行的评估,并在比较的基础上划出阶段,以制订或调整未来的建设内容.以Accenture咨询公司为例,其用独有的评分系统对发达国家的电子政务进行评分,并发布年度报告.该公司2002年对有代表性的23个国家或地区的电子政务发展水平所做的调查将169项政府在线怎么写作项目分类,提出了一套有关电子政务评价的指标体系.Accenture公司将调查的23个国家和地区按照电子政务怎么写作的整体成熟程度分为四种类型：一是“创新的领导者”,总体成熟度都超过50%；二是“有发展前景的竞争者”,总体成熟度介于40%～50%之间；三是“持续的完成者”,总体表现成熟度介于30%～40%；四是“平台的构建者”,总体成熟度低于30%.评测结果前四名分别为加拿大、新加坡、美国和澳大利亚.同样,我国赛迪顾问股份有限公司2004年11月至2005年1月对全国政府网站绩效进行了2004年度评估,根据绩效得分将政府网站划分为五个发展层次,即准备阶段(0≤绩效<10)、起步阶段(0≤绩效<30)、发展阶段(30≤绩效<60)、成熟阶段(60≤绩效<80)、领先阶段(80≤绩效≤100).

与Accenture和赛迪类似,许多国家和机构所做的电子政务战略评估是对电子政务发展水平做横向的比较.但值得一提的是,Gartner却对某国特定电子政务项目的有效性进行一体化评估,即功能鉴定法.该评估法只用来判断评估客体某一方面内容是否达到电子政务建设目标所规定的合格标准,能否得到政府相关部门或社会的认可而进行的一种评估活动,并不判断、区分评估客体的水平的高低.它主要从三个方面评估电子政务项目的有效性,即公共怎么写作水平、运行效益以及政治收益,而每个大类又包含一系列具体参数[4].当然,如果对该评估体系做某些调整,也可同样适用于电子政务的国家间比较.

⒋定性与定量区分法

在电子政务绩效评估方法方面,应建立定性与定量相结合的方法.对一些难以货币化的指标,如顾客满意度等进行测评可以采用定性方法.通过运用社会调查、民意测验等方法定期征求公众对电子政务工作的满意程度,并以此作为绩效评估的主要依据.另外为了保证体系方法、指标权重的科学性,用于技术预测和社会预测方面的德尔斐法也能经改造加以使用,以利用相关电子政务专家的决策和判断来分析一些模糊和专业的领域.该方法能消除心理因素的影响,对专家意见进行汇总和相互论证,以达到一致和可行.

电子政务也是长期投资,也要讲效益,绝不能忽视电子政务工程项目投资的回收.国内的研究主要是以定性评估为主,而国外很多研究会根据实际需要,应用净现值、成本效益分析、组合分析等方法对实施电子政务带来的货币化的增量效益进行评估.其中王立华、覃正和韩刚在《电子政务绩效评估的研究述评》一文中比较分析了这几种评估方法[5].当然,定量分析的方法还有许多,如层次分析法、数据包络分析、系统动力学等.定量方法正确运用的前提是准确的分析判断和决策论证,因此,定量和定性方法更多时候应相互配合,相得益彰.

三、实践层面的工作方法

不同的评估主体和评估对象所用的具体工作方法也不一样,但其基本流程和环节差别不大,因为这样才能减少评估工作的误差,保证评估质量和可信度.本文以北京市2007年对市级部门电子政务绩效考核为例,详细论述实践层面绩效评估的工作方法.

北京市市级部门电子政务绩效考核始于2005年,至2007年绩效考核时已经形成了规范的评估程序和工作方法,积累了丰富的经验,具有了重要的工作成果.北京市2007年电子政务绩效考核是在市信息化工作领导小组的领导和信息化专家咨询委员会的指导下,各单位信息化部门配合的基础上,由市信息办具体组织实施的.该项考核采取了单位自查自评、市信息办组织上门走访和综合评议相结合的方式,汇总了日常工作情况、在线监测情况、专项检查情况和年底各项任务目标完成情况,整体评估电子政务在提高公共怎么写作水平、增强城市管理能力、提高工作效率和降低成本等方面实现的绩效目标.北京市电子政务绩效评估工作方法大体可以分为三个阶段,八个步骤（参见图1）.

⒈准备阶段

电子政务绩效考核的准备阶段大体可以分为工作部署和计划制定、评估指标和权重设计、部门培训和系统支持三个步骤.

首先,组织部门对2007年电子政务绩效考核工作进行了整体部署和计划制定,并且制定了具体的实施细则和考核标准,为绩效考核工作全面有序地展开奠定了良好的基础.

其次,2007年绩效考核评估指标体系是在充分掌握考核对象电子政务基本情况、职能和以往年度考核情况的基础上设计的.它以任务考核为主体,同时面向信息化水平考核,实现了对被评单位电子政务水平进行总体评估.评估指标涵盖了政务信息资源、怎么写作与应用效果、核心业务信息化、信息安全等各个方面.

最后是系统的准备和考核的培训.系统准备指根据考核内容和要求由相关机构完成北京市电子政务管理怎么写作系统的设计与开发,并根据考核需求上传与部门绩效考核的相关政策文件和具体考核实施办法等资料.绩效考核单位集中培训指对被评单位和考核人员进行集中培训,以保证工作的顺利开展和达成考核目标.培训过程中要针对相关问题重点解释和及时答疑.

⒉评议阶段

电子政务绩效考核的评议阶段大体可以分为单位初评和实地调研、数据分析归类以及综合评议即专家和处室评议三个步骤.

首先被评单位按组织部门提供的模式及要求提交本部门信息化情况自评报告和基础数据,然后由考核部门和人员依此对其电子政务建设情况进行初评,形成各单位绩效考核初评评价表.同时,此阶段也将通过其他媒介和途径,如报纸、网站等跟踪到的信息及时补充到报告内.实地调研是由考核部门牵头组织信息化、行政管理和社会经济等方面的专家对被评单位信息化情况进行实地检查,其内容除了主要有被调研单位的情况介绍外,还有双方的提问和讨论环节.

其次数据的归类是将部门的自评报告和自报数据、第三方机构的评价报告以及实地检查调研结果进行有效归类.自评报告和基础数据是各部门根据组织部门的要求报送提交的；第三方机构的评价报告是第三方日常对被评部门的跟踪结果形成的评价报告；实地检查调研结果则是相关考核人员依绩效考核实地检查工作流程调研取得的.这样通过对多种渠道取得的数据进行有效汇总的方法能够保证绩效评估的完整性和真实性.

最后综合评议包括专家评议和处室评议.专家综合评议是在指由信息化、行政管理等方面的专家依据考核实施细则,包括打分规则和加减分规则等计算部门单项得分及总分,形成各部门专家评分汇总表.处室评议也是依据相应的规则由处室人员进行评分.最后是依据专家评议和处室评议的结果对被考核单位进行单项排名和综合排名.

⒊反馈阶段

电子政务绩效考核的反馈阶段主要由撰写评价报告和报告上报与反馈两部分组成.

评价报告的撰写是在对评价报告、自查报告、基础数据表、实地走访专家工作表、专家和处室综合评议等资料进行分析整理的基础上完成的.电子政务绩效考核成果的报告除了对北京市政府部门信息化水平考核评估报告外,还有电子政务建设与运维分析等相关专题报告和咨询机构报告.

报告上报主要是由组织部门向上级督查部门提交市级各部门信息化水平绩效考核情况报告,而报告的反馈主要是给评估对象反馈.最后,这次电子政务绩效考核的组织部门还对综合评价优秀的部门授予了“信息化先进单位”奖,并评出了“考核单项奖”和“政绩突出单位”.上报和反馈是最后阶段,也是必不可少的阶段,它能够提高部门行政性能和怎么写作水平,引导各部门按照集约化原则加强整合、深化应用,以全面提高各部门电子政务的水平.

⒋特点总结

2007年北京市电子政务绩效考核工作,在2005年和2006年工作基础上有进一步发展和完善,同时也根据新的要求和新情况进行了调整和完善.坚持北京市信息化工作办公室、第三方咨询研究机构、责任专家三方合作和联动的机制,使得整个评估工作具有权威性、客观性和可信性,电子政务绩效评估工作取得了较好的成效,有如下特点：

⑴熟悉各委办局基本情况、为评估奠定了良好工作基础

评估主体通过网站等多种渠道了解各相关委办局的单位职能,熟悉考核对象电子政务基本情况,并通过研习2006年绩效考核情况和2007年绩效考核相关政策文件,这些精心准备都为2007年北京市电子政务绩效考核奠定了良好的工作基础.

⑵引入第三方咨询研究机构、绩效评估更具客观性

北京市信息化工作办公室引入了第三方咨询研究机构参与北京市电子政务的绩效评估.第三方咨询研究机构负责被评单位的信息跟踪和各种数据资料分析,参与了实地检查和综合评价,同时还参与撰写了评价报告和咨询报告,这些努力都使绩效评估更具客观性.

⑶多种渠道补充数据,保证了绩效评估的完整性、真实性

这次电子政务绩效评估的数据来源有五种方式：单位自评报告、单位自报基础数据、第三方咨询研究机构跟踪的数据、实地检查获得的数据和北京市信息办所掌握的数据.五种方式获得的数据能有效地弥补单一数据来源的缺陷（如不够全面、不够真实、不够丰富等）,最终保证绩效评估的完整性、真实性.

⑷多种评价方式结合、绩效评估更具科学性

2007年北京市电子政务绩效考核工作形成了政府部门自评、信息办组织专家、第三方咨询机构实地检查、专家和处室综合评议、第三方咨询机构跟踪并参与评议的模式,大大提高了综合评议结果的科学性.

⑸电子政务考核有效引导委办局电子政务健康、有序发展

这次电子政务绩效考核工作与政府部门电子政务工作紧密结合、相互促进,较好地体现了绩效考核工作对电子政务工作的引导作用.将政府部门信息化工作考核目标实现程度作为考核的重要部分,督促政府部门做好电子政府工作计划,提出合理的工作目标,有利于电子政务工作健康发展.

四、结论与展望

不同评估主体对电子政务绩效进行评估的范围和侧重点有所不同,评估方法自然也存在很大的差别,并不存在公认的统一的评估方法.这需要政府在借鉴发达国家先进经验的同时,充分结合本国本地现状和具体情况,首先从中国社会发展现状和政府电子政务需求出发,设定合理的绩效评估理念和绩效目标.然后依评估的具体范围和阶段选取相应的评估方法.评估方法的选取在注意政府内部、第三方机构和用户评估结合的基础上,尽量采用定性与定量相结合的方法,必要时要将难以测量的电子政务状况转换成为可以量度和比较的数字、数据和符号.最后还应充分考虑所用指标的可操作性,在采集过程中的可获得性,使得评估方法切实具有可行性和实用性.

虽然推进电子政务绩效评估是大势所趋,是提高政务投入效益的重要手段,但是从绩效评估工作本身的发展水平看,即使是发达国家的电子政务绩效评估工作也是在2000年后开始的,因此这种评估工作既没有一套“一统数年”的电子政务绩效评估体系,也没有一种“放之四海皆准”的电子政务绩效评价方法.北京市虽然通过三年的电子政务绩效考核工作,积累了丰富的经验,形成了重要的工作成果,但是电子政务绩效考核工作作为一项长期的任务,还需要不断在实践中加以完善.比如深入研究电子政务绩效考核与促进政府部门信息化工作、提高政府公共管理绩效之间的关系,对目前尚未涉及的一些重要的评价内容,如电子政务投入产出效果等,分析研究可行的评价方法,逐步建立评价基础；应建立行之有效的考核工作方法体系,并以考核制度的形式固定下来,包括考核力量组织、考核程序和考核方式等方面的制度；在注重全市统一标注和基础水平考核的同时,尊重每个委办局的自身情况和特色,区别对待,实行分类考核等.最后笔者衷心希望,随着信息技术的发展和政府改革进程的加快,我国能够探索出适合自己的科学完备的电子政务绩效评估框架和合理规范的电子政务绩效评估方法,为我国电子政务发展和怎么写作型政府的创建提供帮助,并做出应有的贡献.

[5]王立华,覃正,韩刚.电子政务绩效评估的研究述评[J].系统工程,2005（2）：9-13

[6]Accenture.E-governmentleadership:engagingthecustomer[R].2003

[7]杨雷.电子政务效益的经济分析与评价[M].北京：经济科学出版社,2005

[8]邓崧,孟庆国.电子政务绩效评估的方法技术论[J].社会科学.,2008（4）：24-39

[9]于施洋,杨道玲.对电子政务绩效评估的再认识：国际视角[J].电子政务,2007（7）：7-19

[10]郡丹.电子政务绩效的4E性质与影响要素研究[D].上海：同济大学,2006

[11]佟岩.我国电子政务绩效评估问题研究[D].长春：吉林大学,2004

[12]任今方.电子政务绩效评估的体系框架和方法研究[J].电子商务,2006（4）：43-45

[13]陈洁,冯正春.电子政务绩效评估方法研究[J].经济论坛,2006（2）：4-5

[14]徐进.电子政务绩效评估研究[D].厦门：厦门大学,2005

作者简介：

郭志峰,男,生于1985年,北京理工大学管理与经济学院硕士研究生；主要研究方向为电子政务.

石会昌,男,生于1975年,长城战略咨询知识管理部高级咨询顾问；主要研究方向为电子政务、信息化规划、绩效评估；在制造业、软件产业、信息产业具有丰富的咨询经验,发表论文6篇.

王彦慧,女,生于1980年,长城战略咨询知识管理部咨询顾问；主要研究方向为电子政务、企业信息化；在电子政务绩效评估领域具有丰富的实践经验,发表论文1篇.

杨波,男,生于1982年,长城战略咨询知识管理部咨询顾问；主要研究方向为通信、软件、互联网,发表论文1篇.

(本文责编：张建辉）

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苏州工业园区企业基础数据共享平台建设正式启动

2008年10月8日,苏州工业园区一站式怎么写作中心、计算机信息中心联合园区国税、地税、工商、质检及管委会相关局办召开会议,公布了“苏州工业园区数据共享平台”项目的招标结果,并对后续工作计划进行了讨论和布置.这标志着酝酿多时的园区第一个跨多个条线部门的资源共享、信息整合的信息化项目正式启动.

建立企业基础数据共享平台,是苏州工业园区各局办、各派驻机构一直以来的共同愿望,工委管委会对此非常重视.据悉,该平台拟实现四个目标：一是建立园区统一的企业信息资源目录体系,实现共享信息资源库的标准化描述和合理化组织,对分布、跨部门信息资源进行有序化管理；二是建立一个基础公用的信息资源共享平台,为园区的派驻单位、各局办开展跨部门资源共享、系统互联提供基础支撑怎么写作,提供统一的授权管理、访问控制、安全保障；三是形成一个园区企业共享数据库,通过对数据的整理、加工、分析,为研究园区的企业分布、经济增长、行业发展趋势研究提供决策支持等功能；四是建立一个企业信息综合发布平台,便于各部门直接通过政务网进行访问,查询、统计园区企业基础信息、经营信投入息、动态信息等.

该项目计划2008年12月底完成资源共享平台和企业共享库的建设,在2009年1月投入试运行；与此同时,以共享平台为支撑的新版一站式审批系统和企业网上怎么写作系统同步建设,整个项目拟于2009年8月份全面竣工验收.

据了解,苏州工业园区开发建设10多年来,信息化工作不断得到重视和加强,园区信息基础设施、电子政务建设取得显著成效,全区信息化建设有了良好的发展平台和基础.

为进一步将园区打造为“国际化、现代化、信息化的新城区”,园区工委管委会前瞻性地把“信息化”作为园区下一步发展的四大战略之一.在2008年9月28日召开的园区信息化领导小组（扩大）会议上,工委副书记、管委会主任杨知评同志指出,当前园区信息化建设已经从注重各部门专业应用系统建设转向多系统资源综合开发利用、跨部门信息整合的新阶段.要顺应国内外信息化发展趋势,进一步分析园区在信息化发展中面临问题和制约因素,借鉴国内外先进地区的信息化建设经验,加强宏观规划和协调,高起点、高标准开展信息化建设,推进园区信息化在高平台上进一步发展.

苏州工业园区近期将对全区信息化发展规划进行修订和细化,并将在科学论证的基础上,加快启动一批信息化重点项目.除企业基础数据共享平台外,近期还将加快无线宽带覆盖试点,打造“无线园区”；建设数字系统、智能公交系统、户外综合信息屏等项目,争取通过2-3年努力,把园区信息化建设提升到一个新的更高的水平.这次会议还提出,苏州工业园区信息化已经有了一个良好基础,新的发展计划即将展开,苏州工业园区信息化领导小组将加强宣传策划、让社会公众广泛知晓,积极参与,共同享受园区信息化建设的成果.