欧盟电子政务信息公平保障的经验与借鉴

摘 要:从分析欧盟电子政务建设中的信息公平问题入手,介绍欧盟“包容的电子政务计划”及其实施情况,并在此基础上分析了欧盟电子政务信息公平保障对中国的借鉴意义.

关 键 词：欧盟电子政务信息公平数字鸿沟包容的电子政务信息障碍信息弱势群体

随着中国电子政务的推进,东部与中西部地区之间、农村与城市之间获取电子政务怎么写作的差距日益拉大,电子政务中的信息公平问题日益凸显.信息公平是数字鸿沟问题的进一步发展,是解决数字鸿沟问题的价值导向.数字鸿沟注重对信息分化现象的结果描述,而信息公平注重对信息分化现象的解决及其理想状态的描述.信息公平问题不仅存在于中国,也存在于其他国家；并且信息通讯技术的发展使得公众在获取基本信息方面的差距日益拉大,社会分化和社会排斥加剧.世界各国均采取了相应的措施来弥合这种差距,以实现信息公平和社会融合.其中欧盟是目前制定相关措施最多的地区之一.本文将介绍和分析欧盟在保障电子政务信息公平方面的经验与对策,以供中国借鉴.

一、欧盟电子政务建设中的信息公平问题

作为一个集政治实体与经济实体于一身的区域一体化组织,欧盟各成员国之间电子政务建设水平相差较大,信息公平问题突出,已经成为欧盟不得不解决的政治问题,它严重影响到欧盟的稳定与发展.

首先,欧盟各成员国在电子政务发展方面存在较大差距.欧盟经过多次扩张之后,欧盟各成员国之间信息化水平差距日益拉大,电子政务发展水平不一.特别是2004年5月捷克、爱沙尼亚、塞浦路斯等东欧10国的加入,这种差距更加明显.例如,丹麦、奥地利、英国等西欧和北欧地区电子政务发展水平较高,位居世界前列,而中东欧地区电子政务发展水平较低.基于电子政务发展水平的差异,尤其是电子政务基础设施的普及程度的巨大差异,人们在获取电子政务所提供的信息方面也存在先天差距.这种差距随着社会的发展日益扩大.

其次,欧盟各社会阶层之间在获取政府公共信息方面存在巨大差异.据2007年12月在葡萄牙首都里斯本举行的欧盟部长级会议提供的数据称,欧盟大约60%的人们可通过信息技术获得政府怎么写作、最新信息、最新社会交流方式和消费者权利保护等,进而获得更多的发展机会,且他们将这种生活视为日常生活的一部分；而大约30%－40%的人被排除在这种生活方式之外,他们与这些发展机会无缘,缺乏更多的选择,无法通过移动设备、计算机和网络获取政府怎么写作[1].残疾人、老年人和社会经济地位低下者是目前电子政务的三大未受益人群.另据电子政务社会经济地位低下人群调查组（E-governmentforLowSocio-economicStatusGroupsDelphi,简称ELOSTDelphi）调查统计显示,目前欧洲社会经济地位低下人群中只有近10%的人能够经常性地利用电子政务,其余90%的社会经济地位低下人群无缘于电子政务发展所带来的益处[2].

在电子政务使用仍然以公民自愿为基础的前提下,电子政务发展所带来的信息公平问题将日益凸显.经济条件较好和信息能力较高的人们将比经济条件较差和信息能力较低的人们获得更多的发展机会；正常人将比残疾人获得更多的发展机会.这种完全建立在公民自身经济基础和文化水平之上的电子政务使用机制,不符合电子政务公共怎么写作普遍均等原则.公民的经济能力和技术水平在很大程度上制约电子政务在线怎么写作的普遍化,电子政务信息公平问题成为必然.

二、欧盟电子政务信息公平保障的政策与举措

⒈制定“包容的电子政务计划”

针对电子政务信息公平问题,欧盟积极主动地研究和探讨解决电子政务信息公平问题的对策,于2005年推出了“包容的电子政务计划”,以倡导“电子政务惠及全民,没有一个人被落下”的原则[3].“包容的电子政务计划”隶属于欧盟2005年6月推出的《i2010行动计划：促进经济增长与就业的欧洲信息社会》（i2010-AEuropeanInformationSocietyforGrowthandEmployment,以下简称为“i2010行动计划”）,它是i2010行动计划中电子包容政策体系的6大组成部分之一.

“包容的电子政务”,是指使用信息通讯技术提供公共怎么写作,丰富市民生活,促进公众参与,加强进程,为处于社会边缘化、经济边缘化、技术边缘化危机中的人们提供援助.“包容的电子政务”有两层含义：一是在线提供公共怎么写作,缩小数字鸿沟；二是建立并实施基于信息通信技术（ICT）的包容政策,如拓宽信息传递渠道（数字电视、移动等）,提高电子政务的覆盖面,增强怎么写作的便捷性和可靠性.

倡导“包容的电子政务”,让所有人都能在线获取政府公共怎么写作是道义上的要求,是维护社会公平、信息公平与正义的要求；有助于解决诸如社会排斥等一些社会难题.网络为跨越时空提供政府信息怎么写作创造了机会,它简化了政府公共怎么写作的流程,为向更多的人,特别是弱势群体提供政府怎么写作创造了可能.

“包容的电子政务计划”注重通过信息通信技术为所有人传递更好的、多样性的公共怎么写作,并增强人们的参与意识.“包容的电子政务”是惠及全民理念在电子政务中的反映,它强调为所有人提供平等的政府信息获取机会,让所有人特别是残疾人等弱势群体平等享受电子政务发展所带来的益处.

“包容的电子政务”可确保公众平等获取公共怎么写作（Inclusivee-Governmentensuringequalaccesstopublicservices[3]）.构建“包容的电子政务”是实现所有人（包括社会弱势群体）都能获得电子化公共怎么写作的必要手段.特别是随着各级公共部门都在通过ICT组织信息和传递信息怎么写作,电子政务应当满足所有人,包括残疾人、老年人以及居住在偏远贫困地区的弱势群体的信息需求,让所有人从中受益.好的政府怎么写作能够使人们的生活更加方便,如通过网络交纳各种费用等.公众可通过“包容的电子政务”所提供的公共怎么写作来提高生活质量,参与社会决策,增强其意识,避免被社会排斥.

欧盟“包容的电子政务”的目标是,到2010年确保所有公众,包括残疾人、信息技术贫困人群、老年人等都能通过信息通信技术获得电子政务怎么写作,这符合为所有人设计的原则.不管男女老少、能力与文化差异,所有人都能成功享受政府怎么写作.发展无障碍信息通信技术,方便残疾人、信息技术贫困人群和老年人有效参与电子政务.从本质上说,欧盟强调所有人都能成为电子政务的受益者,而不被社会所排斥,即强调电子政务的信息公平.

2006年4月,欧盟颁布《i2010电子政务行动计划：促进欧洲电子政务惠及全民》（以下简称《i2010电子政务行动计划》）[4].该计划是对“包容的电子政务”的进一步深化,它制定了5个优先实现的目标,其中确保所有公民都能获得和利用各种技术的目标,充分体现了欧盟电子政务惠及全民的理念.它强调到2010年要确保所有公民,包括社会弱势群体都能获得和利用各种技术,获取政府信息怎么写作,从中受益,争取没有一个人被落下.

2006年6月在“通向包容社会的信息通信技术”会议上签署的《电子包容部长宣言》（e-InclusionMinisterialDeclaration）,重申了建设“包容的电子政务计划”,强调通过信息通信技术为包括社会弱势群体在内的所有人传递更好的、品种多样的公共怎么写作,增强人们的参与意识.

⒉“包容的电子政务”计划的实施

欧盟认为建立电子包容的全民受益的欧洲信息社会,推行“包容的电子政务”是关键.为此,欧盟于2007年推出了“电子政务惠及全民”（e-GovernmentforAll）活动,并明确提出要实现电子政务惠及全民可从以下两方面来努力：一方面要确保每个人都能获得和使用公共怎么写作,如需优化怎么写作设计,遵循电子无障碍标准和使用多语言怎么写作；多途径传播信息,如互联网、、数字信息亭和数字电视等交互设备；提高公众数字技能/信息素养,开办正式和非正式的教育与培训.另一方面是改变行政管理部门制定的政策和怎么写作方式,为所有人带来切实好处[3].

欧盟为实现“包容的电子政务”,已经做出如下努力：欧盟支持各成员国加强包容的电子政务目标建设,并确保在2010年实现让包括社会弱势群体在内的所有公民成为电子政务的主要受益者.欧盟已经开始展开相关研究项目、部署试验,提供相应的资金支持,开展政策研究和调查公众的基本需求；并且已经开始针对电子政务中个性化怎么写作、用户交互以及多语种交流的成本效益展开研究和分析.欧盟构建了专门用于交流与共享各成员国的优秀实践经验的电子实践门户网站（.epractice.eu）,关注包容政策、多渠道战略和优秀实践解决方案的研究,以促进包容的电子政务建设与发展.

欧盟为实现“包容的电子政务”,专门设立了“包容的电子政务特别工作组”,后者负责制定和规划“包容的电子政务”蓝图.

⑴政府网站设计与“包容的电子政务”

欧盟非常注重电子政务的公共价值,认为电子政务是在公共管理事务中的现代化与创新行为.它利用信息技术和组织管理的创新及各种先进技术手段,来改进公共怎么写作,增进,优化公共政策.利用现代信息技术来创造一个开放的、透明的、包容的、有效率的好政府,以实现更好的公共价值.而发展电子政务公共价值的方式主要是通过政府公共服务,而政府公共怎么写作的无障碍成为实现电子政务公共价值的关键.如果政府公共怎么写作不能普及到所有人,那么政府公共怎么写作也仅是少数人的奢侈品.唯有让所有人都能获得政府公共怎么写作,才能发挥政府公共怎么写作的公共属性,才能维护信息公平.

因此,政府在线公共怎么写作的无障碍成为政府维护信息公平的重要举措.政府在线公共怎么写作无障碍属于电子无障碍的范畴.所谓电子无障碍是指为残障人士及老年人等弱势群体提供无障碍信息怎么写作,以确保面临利用困难和排斥在政府信息与怎么写作之外的社会群体能够通过信息通信技术等手段在线享受政府的信息怎么写作,并从中受益.电子无障碍是评价任何政府在线公共怎么写作的关键要求,是体现电子政务信息公平、人人受益的重要方面.

欧盟早在2005年英国担任欧盟轮值主席国期间（2005年7月1日－2005年12月31日）就对欧盟各成员国政府在线公共怎么写作无障碍进行了检测和评价.它委托RNIB和RNID等研究机构按照世界互联网联盟（W3C）的《网页内容无障碍指南（WCAG1.0）》对欧盟25个成员国政府在线公共怎么写作无障碍情况展开调查,以掌握欧盟各成员国在电子政务信息无障碍方面的现状及存在的问题.该评价结果于2005年10月25日在伦敦组织召开的电子无障碍交流会议（e-Accessibilitymunication）上公布.调查结果显示,在436个政府网站中,仅3%的政府网站公共怎么写作同时通过了无障碍自动检测与人工检测,达到了W3C网页内容无障碍指南（WCAG1.0）要求的标准[5],达到A标准（即在满足优先级1的基础上,符合优先级2的要求）的网站为0；10%的政府网站通过了无障碍自动检测,但未通过人工检测；17%的网站由于少量检测点未达到要求,未通过无障碍自动检测；剩余70%网站普遍没有通过无障碍自动检测[6].欧盟25个成员国中有8个成员国的政府在线公共怎么写作网站的40%达到了有限标准（MarginalFailLevelA）.其中来自西班牙、英国和欧盟组织机构的3个政府网站比较出色,如英国的卫生部网站.报告认为,欧盟在线公共怎么写作要全面实现无障碍与包容,需要欧盟公共政策制定者、政府网站管理者与开发者以及软件业的网站设计者三方面共同努力.

除此之外,欧盟还从信息供应方和用户界面设计两个角度对政府网站建设存在的问题进行了分析和探讨,并提出,电子政务信息供应方主要存在以下障碍[7]：①缺乏对弱势群体信息需求的了解与把握；②ICT基础设施覆盖面的有限性；③缺乏足够的设施以促进更大范围的多样化的用户需求；④不能满足电子商务和金融交易；⑤组织机构排列不当,未突出领导关系；⑥工作流程不合理和员工技能不高；⑦信息内容供应链不协调；⑧缺乏适当的法律、法规和政策框架；⑨公共部门之间缺乏诚信和隐私保护.用户界面设计和信息怎么写作传播方面主要存在以下障碍：①信息怎么写作的可视性不强,难以找到相关信息怎么写作；②信息怎么写作的可用性和灵活性不够；③信息怎么写作的质量不够完善；④信息传播渠道单一,兼容性不强,大多数弱势群体需要较强的人员帮助利用平台,而不适应自己使用电子怎么写作；⑤缺乏面向弱势群体的适当的怎么写作提供、怎么写作条件以及市场.

为解决上述问题,就信息供应方而言相应的解决措施如下：①制定详细的弱势群体用户行为研究,以更好地理解他们对电子政务怎么写作的真实需求,并研究ICT如何满足这些需求；②发展和实施面向弱势群体的电子政务怎么写作的登录方案,并向他们提供宽带接入；③采用普遍获取；④确保不同层面的公共干预的协调；⑤继续促进网站设计面向全民；⑥向特定弱势群体提供.就用户界面设计而言,可采取以下措施：①面向用户提供怎么写作；②通过适当ICT渠道向不同弱势群体提供怎么写作；促进个性化怎么写作；③促进个体自助怎么写作；④制定面向特定用户的电子政务怎么写作质量的设计和传播原则等.

⑵“包容的电子政务”的目标群体

欧盟在分析了政府网站建设中存在问题的基础上,还就“包容的电子政务”目标群体进行了详细调查.该调查认为,受排斥的社会群体主要包括：残疾人和老年人,以及低收入者和低文化水平者、数字技能较差者、失业者、受者和生活在偏远地区的人们.为便于有针对性地解决其信息需求问题,欧盟根据他们的社会经济情况和他们在获取电子政务公共怎么写作时所面临的问题,将其分为12类[8]：单亲家庭和暴力家底、大家庭及儿童；青少年,包括青少年怀孕者；流浪者；失业者；老年人；残疾人；文盲及低文化低技能者；犯罪者,包括服刑出狱者和吸毒者；受害者；被歧视种族和少数民族；偏远贫困人群；医疗无保障者.当然这种分类可能并不科学,不同的国家和地区可根据自身的情况进行分类,例如,英国和荷兰分别按照本国的情况,对“包容的电子政务”的用户进行了分类.英国将“包容的电子政务”的用户按照问题划分为7类：失业者、文化水平较低者、无家可归者、获罪者、医疗无保障者、儿童、复杂多样的需求者等.而荷兰则将其划分为单亲家庭、老兵、残疾小孩、老年人、平均收入家庭以下者、健康老年人、慢性病患者、抚恤金领取者、失业者等9类.总的来说,这种划分为更好地了解和掌握这些群体的特殊信息需求,以及提供更好的有针对性的信息怎么写作,维护电子政务信息公平具有重要的意义.

⑶电子政务惠及社会经济地位低下人群（ELOST项目）

为了早日实现电子政务惠及全民的目标,欧盟在分析电子政务受排斥的目标群体的基础上,针对社会经济地位低下人群进行了专门研究.因为社会经济地位低下人群较残疾人和老年人而言,更易于提高其政府信息在线获取能力.社会经济地位低下人群包括失业者、低收入者、低学历者、受者和外来移民等.“电子政务惠及社会经济地位低下人群项目”（E-GovernmentforLowSocio-EconomicStatusGroupsProject,简称为ELOST项目）[2]是欧盟颇具代表性的研究项目之一.该项目由欧盟委员会技术发展与研究项目组（ECFP6）2006年资助研究,由来自于以色列、奥地利、法国、德国、芬兰、保加利亚等国的学术机构共同完成.

ELOST项目的研究目标是提高欧盟电子政务的准备度,增强公民参与,特别是提高社会经济地位低下人群的参与积极性.该项目致力于提高电子政务怎么写作的人数,让社会经济地位低下人群成为电子政务的受益者.项目研究内容主要有：第一,通过调查问卷和采访等方式研究和评价社会经济地位低下人群的态度、需求和准备情况；第二,研究欧盟各国电子政务建设过程中已经向社会经济地位低下人群所提供的怎么写作与措施；第三,分析和预测电子政务怎么写作技术化所带来的影响；第四,形成相关结论,供欧盟制定电子政务怎么写作借鉴,以实现电子政务包容与有效怎么写作.

值得一提的是,欧盟除了制定“包容的电子政务”计划以外,还制定了相关的政策,如电子无障碍、包容的信息社会等政策,从不同层面促进了电子政务信息公平的实现.例如,欧盟将2008年定为“电子包容年”,并开展了电子无障碍立法活动,从法律的角度来保障广大弱势群体的权益.

三、欧盟电子政务信息公平保障的借鉴

⒈突出惠及全民的理念

欧盟关注电子政务的信息公平,强调电子政务怎么写作全民,特别注重对广大弱势群体的关爱,从“包容的电子政务”和政府在线公共怎么写作无障碍两个角度分别关注社会经济地位低下人群、残疾人与老年人的信息权益的保障.它还提出了将欧洲打造成一个“全民受益的、包容的电子欧洲”,“为所有人提供平等发展机会的全民信息社会”.这一系列的理念为实现信息公平奠定了坚实的思想基础.

由于欧盟成员国之间的电子政务发展水平存在较大差距,发展不平衡,这对于电子政务东西部发展不平衡、数字鸿沟问题突出的中国来说,欧盟解决信息公平的理念与举措无疑对于解决中国东西部地区、城乡地区信息化水平相差较大的问题有着重要的参考价值.中国也应以惠及全民理念为指导,构建包容的电子政务,实现电子政务信息公平.

⒉注重电子政务自审

欧盟对电子政务建设本身存在问题的评价与检测,也体现了欧盟追求客观真实,以人为本的思想.欧盟正视各成员国政府在线公共怎么写作存在的问题,坚持自审原则,检查电子政务各交互平台界面设计是否符合用户的使用习惯和要求,并且按照国际通用标准进行整改.这一做法为中国解决电子政务信息无障碍问题做出了表率,有利于我们从用户的角度来审视中国电子政务建设存在的问题,进而真正实现以公众需求为导向,为公众提供有用的信息.

此外,通过电子政务的自审,真正实现以用户为中心,也有利于解决中国目前政府网站访问量和利用率不高的难题,提高电子政务的效率,较好地实现电子政务的初衷,避免陷于形式主义建设的困境.

⒊关注信息弱势群体

信息弱势群体包括老年人、残疾人和社会经济地位低下的人群等.受经济因素、社会因素和技术因素的影响,他们基本上无法靠自己的力量享受电子政务所带来的益处.为此,欧盟制定了“包容的电子政务计划”和“电子无障碍”等信息政策.这些政策突出体现了欧盟对信息弱势群体的关爱.欧盟还专门对其进行详细调查,将社会弱势群体分为12大类,有针对性地了解他们的信息需求和困难,以便于提出有效的解决措施,这一点值得我们学习和借鉴.中国东西部发展不平衡,人们的信息需求和困难各不相同,要实现电子政务信息公平,必须有针对性地提出解决对策.具体分析中国电子政务的非受益人群,对于实现电子政务信息公平至关重要.关注信息弱势群体,实现信息公平是体现社会进步的标志.

总之,欧盟在实现电子政务信息公平方面,尽管受其立场的限制,其政策的执行力有限,但欧盟致力于为所有人融入信息社会、平等地享受电子政务所提供的公共怎么写作和发展机会的一系列行动走在了世界前列.它所体现的惠及全民理念和社会包容思想,不仅对于欧盟建立包容的、全民受益的信息社会有着重要的影响,对世界其他各国电子政务的发展,特别是为“处于十字路口的电子政务”的发展也指明了方向,为重新找回电子政务发展的公正性和公平性提供了机会.这无疑对中国电子政务信息公平保障也具有重要借鉴意义.