《土地管理法》批判

“城市土地国有”条款扭曲城市化进程

盛洪：今年三月,国土资源部出台了《土地管理法》修订草案.但是这份草案没有对自1998年《土地管理法》修订以来凸显的重大问题进行分析,做出相应的修订.现行的基本土地制度,也就是城市建设制度,主要是先将农村集体土地征收征用为国有土地,再由国土资源和相关政府部门进行运作,包括划拨、协议转让、招拍挂等等,扭曲了城市化进程,让政府在土地转让过程中获得了巨额的差价.行政权力在国有土地资源的配置过程中,由于缺乏监督,很容易造成土地利用率低下和腐败滋生的情况.而这些是正下一步改革的关键.

秋风：自1982年《宪法》中规定“城市土地属于国家所有”的条款后,整个中国法律体系中,所有与土地有关的规定都与之相关.这样的基本土地制度,使得当代中国城市化进程呈现出了光怪陆离的格局.

用法律设置前提,要求必须将农民或农民集体所有的土地转换成政府所有的规定,我大概查看了一下其他国家的法律、历史,包括城市演进的历史,可谓是史无前例.没有一个国家试图把国有化和城市化捆绑在一起,这样的捆绑将导致严重的后果.

拥绑将导致城乡始终处于分割状态,壁垒高耸.在现有法律规定下,要进行工商业开发和城市公共设施建设必须经过国有化过程,人口、土地都不能在城乡间双向的自由流动,从而事实上排除了乡村自发进行城市化的任何可能.比如在自然、自发的状态下,城市人口迁移到北京宋庄,按照斯密的理论,宋庄就实现了乡村自发的城市化过程,有可能成为一个小城市.但现在的法律体系对此是完全禁止和被取消的.城市化只能在政府指定的区域内进行,城乡分割的局面将在中国永远存在下去.

这个条款可能造成当代中国城市的畸形和异化.现在不光是城市的布局,连城市内部的布点也完全由行政主导.政府“造城”运动的结果,是完全用行政权力把乡村以及原来的县城、市镇的资源人为的集中起来,这样形成的城市是否具有生命力没有自然、自发的城市秩序,这样的城市化前景在哪里这是需要我们反思的.

目前中国是一个畸形的城市结构,向大城市的过度倾斜使城市化变得头重脚轻.人为的“造城”形成了资源倾斜和过度集中,所有小城市的资源都会被大城市吸走,这使得北京、上海这些特大城市越来越膨胀,城市前景堪忧.

什么叫城市化在我看来,城市化仅仅意味着现代基础设施和现代公共怎么写作.能够形成这些便利的地方就是城市,这与是不是国有土地或农村集体土地、是山区还是平原没有任何关系.中国要走一条健康的城市化道路,就应该可以通过自发秩序,允许民众自己建造城市,而政府做的是规划和管理,不是在国有土地上拍着行政的脑袋“造城”.

盛洪：我要提醒一点,城市发展也不能完全靠自发,因为较大的城市建设需要大规模的基础设施投资,这些投资具有超前性、规模巨大,且相当长时间无法获得回报,企业不会冒这样的风险,就需要政府在市场预测的前提下介入.

土地流转与市场规律背道而驰

郑振源：目前,中国的土地管理制度无法符合流转的这两个条件.1982年《宪法》规定土地禁止出租和写卖,后来因为深圳开始实行批租,1988年修改《宪法》时才将“禁止出租”条款去掉,但仍保留了“禁止写卖”.中国土地不是所有权市场,只是使用权市场,这样的中国特色其实是一个与工业化、城镇化发展方向截然相反的落后特色.

具体到操作层面的法律,现行的主要是1998年《土地管理法》,为了解决保护耕地与建设用地的矛盾,按照实现耕地总量动态平衡、严格控制建设用地的这部法律,采取以计划配置为主、市场配置为辅的办法.然而这部法律首先禁止了集体土地自主进入建设用地市场,规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给,同时更在使用权流转方式上限制只有划拨和征用两种.

实质上“划拨”造成土地资源的浪费,豪华办公楼、官府大厦的出现正是因为政府用地划拨,就相当于免费使用.征用对应的“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换.比如招拍挂房地产用地,实行半饥饿状态的限量供应和垄断,必然抬高地价从而导致房地产的供不应求和房价失衡.

工业用地问题更多,我们引进了香港的土地批租政策,但演变的结果却是扭曲了的行政定价、协议出让.政府官员为了引资和地域经济发展,将地价压得很低,甚至是零地价,造成很多开发区土地的闲置和浪费.国土资源部曾规定,工业用地定价不能低于基准地价(本就非常低)的70％,但这与房地产招拍挂的仍是天壤地别.由此导致地方政府热衷卖地,用房地产招拍挂的溢价填补工业用地的亏损,另一个乱象是很多经营性房地产商挤向开发区,私自改变土地用途.国土资源部虽曾要求工业用地实行招拍挂,但2007年招拍挂的比例也只占了17％.

正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求,各地才出现想方设法冲破制度的情况.现有法律赋予政府经营土地的权力,政府是国有土地的代表和管理者,同时又是全国最大的地产商.管理者不断的违法用地已成为目前土地管理的顽疾,地方乡镇非法用地甚至达到90％.

在我看来,土地改革的核心不在于改革协议出让和招拍挂等形式,而在于必须改革政府官员的行政定价权,让跟着市场起伏,将计划(行政)配置转变为市场配置.解决有限土地资源与日益增加的土地需求之间的矛盾,唯一办法就是节约土地,实行市场配置提高土地利用的效率,用地与市场挂钩,建立一个开放、竞争、统一、有序的土地市场.

陶然：顺着工业用地的思路,我想到这样一个问题：我们国家大部分土地是亏本卖的.从2004、2005年时浙江等一些发达地方,卖工业用地基本要亏本30％.那么,地方政府为什么在亏本的情况下,还热衷于开发区等工业用地开发,根本原因就在于我们的经济发展模式.

随着改革开放的深入,私营企业迅速发展.由于私营企业流动性远强于固定的国有企业,为了促进经济的发展,地方政府从企业所有者变成了企业追随者,想方设法吸引企业前来投资.由于地方政府没有制定税率的条件,那么提供低价土地就成为重要手段之一.

而1994年分税制改革后,地方政府税收减少,地方便开始竞争,抢夺资源.制造业与怎么写作业、商业不同,产品的消费对象不受地域的局限,本地生产外地消费可以最大限度的增加地方竞争力和财政收入.而怎么写作业和房地产业等多领域是地方政府垄断、限制产品供应,所以政府对“赔本也要开发工业用地”的热情自然可以解释.

这个发展模式的关键前提是,地方互相“竞低”供应低成本的土地资源,同时不计劳动力和环境成本的竞争,形成低成本制造业,从而导致过度投资.制造业产品到了国外市场产生顺差,加上不变的人民币汇率,使得热钱进来,人民币的顺差对应着住宅用地等房地产业的迅猛增长.这样的经济发展模式是不可持续的,虽然短期内政府财政会比较充裕,但长期来看很容易导致经济失衡,一旦外汇出现问题,整个经济可能会受到巨大影响.

所以,土地改革对中国经济发展模式的转变是很关键的.改变这种模式,就需要建立土地使用者和直接供应者(农民)的谈判机制,通过增值税改革补充地方财政.这不仅涉及到农民土地问题,也涉及到调整国家税收增长方式的问题.

谁在代表全民

享受国有土地租金

盛洪：我认为,在中国现在的主流文化中,国有土地是一个漂亮的概念,徒有其表而已.从1982年《宪法》、现行《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”、以及此次《土地管理法》草案中增加的“商品住宅建设应当使用国有建设土地”,都和“国有土地”这个漂亮概念有关.这是建立在“土地一旦归为国有,全体公民都会受益”这个检测设基础上,所以使用国有土地是必然要求.从宪法、法律到民众观念都包含着国有土地优于集体土地的意味,即所谓“大产权”优于“小产权”.

由此推理得出,土地租金当然归土地所有者,租金由全民分享,但现实并非如此.首先,2002年《关于深化国有企业内部人事劳动分配制度改革的意见》规定,“国企依据当地社会平均工资和本企业经济效益,自主决定企业的工资水平”,其意义显而易见.另外,国资委曾发布《国有控股上市公司实施股权激励试行办法》,用企业股权激励高管,最多是1％,大约是工资的30％―40％.14年来我们都没有看到国企上缴利润的数据,我认为明显的,部分地租也就成了高管和国企职工的奖金.

其次,《国有企业改革中划拨土地使用权暂行规定》中称,可以将划拨的土地作价,委托一些国家控股公司管理,但没有相关地租的上交规定.我也曾找到一个文件,是国税局对中石油土地收益征税.这是什么意思呢如果对土地收益征税,就等价于承认中石油获得土地收益是合法的.但中石油的土地肯定是国有土地,征完税的收益成了中石油的收入,计成了利润,最后变成高管和职工的工资,这显然是不合理的.

实际上,国有土地产权的行使已经违背了国有土地的基本性质.国有土地实际上被一小撮实际使用和经营的人无偿和免费享用了.所以,在具体权利的行使方面,国有土地的概念虽然很漂亮,但是实际上劣于集体土地.

对于未来的土地改革,我的建议是首先建立有关土地租金的基本宪政原则.以《宪法》为基础,与现代产权制度相衔接；将社会主义市场经济作为基本制度,推进到自然资源领域中,建立宪政层次的租金概念,同时区分租、税、利内涵和外延.租是自然资源产权的收益,税是提供公共物品的成本的补偿,而利是投资回报,国有企业交税但并不意味着可以对土地租金和利润只字不提.国有土地资金处置问题要由立法机关立法,或修法建立正常程序,国有土地租金的重大处置要经由全国立法机关同意.

第二是区别初始产权和交易创设的产权.初始产权由《宪法》规定,如国有土地产权和集体土地产权,对租金有绝对权利.国有地租作为国家财政收入可以不予征税,但对集体土地的租金收入是要征税的.通过交易,土地的产权会发生变化,形成交易创设的产权,包括使用权和承包权等.由于交易创设的产权有收取租金的完全权力,所以通过市场购写的土地可以出租出去,但划拨的土地则不行.建立土地产权市场,形成市场租金,使资源配置更有效率,同时通过土地的自由租赁形成一个地租率,用来判断土地价值.

我们主张在财政上要“收租减税”,因为一年就有上万亿地租,相当于财政收入的1／5.如果能将租收上来,税就可以减.永久性减税对全国的经济发展都有好处.

还有一点特别要强调的是“大小产权要平等”,现在有一个不成文的观念,觉得大产权优先于小产权,这是不对的.就像我们过去认为国有土地产权优于集体土地产权一样不存在,事实上前者比后者更劣.习惯观念让我们在两种土地产权出现交叉的情况下,直接认为前者可以优于后者,并且侵犯后者,这更是错误.

贾康：几年前,我们已经从制度上明确规定,地方政府所有土地收入必须进入预算,这也意味着地方土地收入要接受全套预算程序的约束.我们的预算发展方向是越来越接近现代意义上的公共财政,公开透明、法治的性质决定预算配置的状态.目前,具体政府层面的土地收入,首先进入预算的基金账户.财政部也曾明确提出,以后在预算形式上要分为几种相对独立的预算形式,一是公共收支预算(经常性预算)；二是基金预算,但变动性较大；三是国有资本预算,从2008年开始正式运行；四是社会保障预算.

目前的国有土地资金制度框架,我个人认为没有特别突出的问题,主要是需要实质性的推进土地资金收入的公开、透明,真正接受现代意义上的预算程序约束,通过公众参与预算的制定,越来越多的、实质性的引入公众意愿表达,公众知情权、质询权、建议权的实现,乃至最后决策权,从概念到实际的逐步推进似乎就是这样一个思路.将土地租金归为国有,在逻辑上就使得现实操作变得连贯了.

无限房产权与

有限土地权的冲突

李曙光：实际土地的权能在某种程度上,包括租赁权和典当权.如果实现市场中的自由流转,土地权能是无限的.所以目前突出的房地分离的现象,实际就是无限的房产权和有限的土地权之间的冲突.其实,土地实际上涉及到国有土地、集体土地和个人财产三个层面的权利之间的关系.土地制度改革的总目标,实际上是如何来理顺土地产权关系,加快土地市场化进程,以及如何使全体国民权益最大化.

从建设性的角度出发,我认为,下一步改革的关键是建立土地出资人制度.

以目前的土地改革情况为基点,我建议成立两个土地管理委员会,国有土地管理委员会(土地国资委)和集体土地管理委员会(土地集资委).前者主管现有的城市土地,解决政府决策(包括土地监管部门)与土地权力、土地产权之间的问题等.2001年后,各地广泛的建立了土地储备中心,这个国土资源监管部门下属的事业单位具有立“规”权、行政权、土地写卖权、经营权以及公共土地提供权,同时又是运作国有土地、城市土地的平台.权力的集中成了乱象产生的原因.

成立土地国资委,实际上要做三件事,首先是必须解决国有土地的确权与分权问题.不能简单的混同将国有土地视为地方政府的土地.基于目前财政等因素限制,可以采取替代性方法,确定由全国人民代表大会或政府享有国有土地的相关权利.其次,要把国有土地按不同用途严格区分开,如泰山、长城等周围的资源性用地,政府公共用地、行政用地、公共产品用地等非经营性土地,要与大量经营开发性用地严格区分.虽然这个过程很艰难,但却是终结目前乱象的必经之途.第三,土地国资委要严格规范经营性土地工作.在法律上储备中心的出资人地位非常不明确,土地国资委应将土地的招拍挂和一、二级市场的反收购权力从各地储备中心上收回来；建立产权的委托写作技巧制度,明确规范土地经营公司的授权标准、经营层次、经营形式等；明确土地收益预算与公共财政预算的关系.

集体土地实际上可能被征收征用而转为国有,规范土地产权市场的规则更涉及到个人财产权的确权问题.农村土地承包权和宅基地权需要给予一个永久定义,使用“私有化”或者“长久不变的使用权”等概念都可以.关键在于如何建立一个土地交易市场,这是集体土地管理委员会的工作重点与核心.

接下来要解决两个附带的配套问题,第一是土地监管.国土资源部要回归到其监管角色,而不是土地所有权的出租者或土地审批者；维护土地市场秩序,打击土地交易中的欺诈行为；提供土地公共产品,包括非经营性土地和资源性土地如何提供和流动等问题.另一个就是建立土地纠纷的司法救济机制.目前有很多土地纠纷法院是不受理的,我们要建立一个独立的司法机制,成为土地出资人、土地监管者和土地消费者之间关系的裁判者,用公正的司法天平和法律规范终结土地乱象.

资料链接

按照“中国地球系统科学数据共享网”的数据估算,从1984年到1995年间,国有居民点和工业用地面积426万公顷,约合7290万亩.2009年8月,35个城市平均地价是3189元／平方米,若检测定全国平均是1500元／平方米,按4％推算地租,大约是60元／平方米,每亩将近4万元.工业用地部分,按国土资源部出让最低价第七等19.2万元／亩,按4％推算地租,约7680元／亩.检测定居民点用地和工业用地各为一半,估算的国有居民点和工业用地租金就约为17365亿元.其中,30％的国有土地已通过招拍挂形式出售,等价于地租一次性收回,剔除这部分后的估算,每年我们流失的国有居民点和工业土地租金,至少约12155亿元.以上几个数据相加,约为14678亿.保守地说,每年流失的国有土地租金可能至少在万亿以上.这其中,尚未包括国有园地和国有牧草地的租金.