项目跟踪审计

[摘 要]开展项目跟踪审计是确保项目建设资金安全使用、维护国家经济建设秩序的一种有效手段.而采用何种跟踪审计模式、跟踪审计判断方式直接影响跟踪审计的成效.文章从跟踪的定义入手,分析目前项目跟踪审计面临的风险,提出开展跟踪审计需要选择适应的审计方式及审计判断方式,为开展项目跟踪审计提供理论和实践指导.

[关 键 词]项目跟踪；审计；资金安全

[作者简介]林飞腾,广西审计厅固定资产投资审计处主任科员,硕士,广西南宁530022

[中图分类号]F239.41　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2011)09―0012―04

一、跟踪审计理论的提出及实践

(一)跟踪审计的提出

2009年5月16日《求是》杂志刊发了审计署刘家义审计长的文章认为,审计监督制度是国家政治制度中不可缺少的组成部分,是法治的产物和推动法治的手段,是维护国家经济安全的重要工具,是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”.《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中也强调,“积极探索跟踪审计,对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”是审计署探索创新审计方式.

(二)项目跟踪审计的实践

2005年9月至2009年3月,审计署对北京奥组委财务收支进行全过程跟踪审计,有重点、有步骤、分层次地展开,帮助北京奥组委加强内部控制,规范管理,查出问题,提高效率和效益,积累了特大型国家投资项目跟踪审计经验.2010年开始广西审计厅也对部分新建续建的高速公路建设项目实施跟踪审计怎么写作.

二、重大项目跟踪审计需要解决的问题

与项目预算执行情况审计、竣工决算审计对某一节点时刻的状况进行审计存在不同,项目跟踪审计是对项目过程的全过程进行审计监督.开展项目跟踪审计需要明确项目审计的内容及审计面临的风险.

(一)确定跟踪审计内容

审计内容是审计工作的目标对象,审计内容的选择恰当与否直接影响跟踪审计效果及审计工作效率.明确跟踪审计内容是开展政府投资项目跟踪审计的要解决的一个问题.

1　以项目真实、合法性为基础内容

以真实性、合法性为基础,审计人员更好地了解项目建设环境、项目特性,才有针对性地进行分析、审计,评审就不会产生偏差.

一是检查项目建设资金的筹集及使用情况.建设资金的筹集及使用形成于投资、融资、利益分配的决策、计划、控制的全过程.通过对审查项目资本金的到位情况,了解项目资本成本情况；通过检查项目资金拨付情况,了解是否存在违反财经纪律,增加了项目财务费用负担；通过检查项目经营收入的真实性,防止虚报瞒报的行为.

二是检查建设过程的真实性.项目建设过程是形成项目实体的基础.检查项目审批文件的真实性,审查项目建设依据是否充分；检查项目合同文件的真实性,了解项目建设管理及结算依据；检查施工内容的真实性；了解形成项目实体的真实内容；检查结算的真实性,了解工程造价的真实性.

2　以建设过程管理为线索内容

项目建设的管理主要围绕工期、成本、质量进行.检查业主内部各部门、项目设计单位、监理单位是否能够各司其职,做好项目的工期、质量控制；对项目管理工作进行衔接性测试,避免出现管理漏洞；对项目管理环节进行评估、预测,以对由于项目管理不到位产生的问题进行预警.

3　以项目效益性为审计最终内容

一是经济效益,包括直接经济效益和间接经济效益.直接经济效益就是通过审计揭露高估冒算,多报工程结算价款,降低项目建设成本而体现的经济效益.间接经济效益,就是对项目建设管理提出合理化建议而间接体现的效益.

二是社会效益,就是通过分析项目建设的外部效应而体现出的经济价值.

(二)明确政府重大项目跟踪审计可能存在的风险

为使项目跟踪审计有效运转,对项目建设起到预警、反馈、预防、修复的作用,跟踪审计就要解决审计组织、审计信息管理、审计判断标准、审计结论及审计问题处理的问题.

1　跟踪审计模式采用不当,导致的审计行为偏差

现代审计关系包含两层关系：审计委托人与被审计人的管理或经营写作技巧关系；审计委托人与审计人的审计写作技巧关系.在政府投资跟踪审计中,跟踪审计对象主要是被政府委托建设单位对项目建设进行管理的经济行为以及由此衍生的设计、承建、监理、供货等单位对项目进行的经济行为.开展项目跟踪审计,给审计人员在第一时间收集这些经济行为的信息提供了便利,但是在信息形成过程中通常包含项目经济决策行为,若审计人员采用所谓“贴身式”或“管家式”跟踪审计模式通常是审计责任与管理责任不分,造成审计越位,导致审计行为风险.

2　审计组织不当,导致的审计信息失真

建设项目通常要经历项目建议书、可行性研究、设计、建设准备、建设实施、竣工验收及项目后评估阶段,项目建设环节多,项目建设周期长.由于项目建设单位多,项目信息面广、审计信息量大,审计信息传递线路长、审计信息呈动态传递,而审计信息传递标准不一致,产生信息不足、信息滞后、信息失真现象,导致政府重大投资项目跟踪审计误判风险.

3　审计判断标准的不确定,审计判断依据不足

由于政府投资项目审计对象――建设经济行为是处于不规则的动态变化过程中,因此以静态或者匀速动态为评价依据的审计预判并不十分准确,而由于社会经济不断进步,审计判断标准也导致审计判断标准的不确定,这也将会给审计判断带来风险.如在某高速公路项目的征地拆迁过程中,国家出台的征迁补偿标准的变化,也导致原先的审计判断的变化,进而给原先的审计结论带来不确定性,导致审计判断风险.

4　审计结论不当,导致审计处理失误

审计结论是指审计机关在审计文件中提出的应由被审单位执行的审计建议、审计意见或审计决定.除了依据相关法律、法规及被审单位的内部制度外,审计机关还根据已有的经验模型,测算项目未来可能处于的状态.由于模型的缺陷或者未来数据的变化,有可能导致审计结论的错误,进而导致审计处理的失误.如在某机场项目建设的立项阶段,审计人员根据往年的数据结合当时该区域的经济水平,采用相应的数学模型,预估到该机场的建设规模过大,将导致项目亏损,因此建议政府缩小项目的建设规模.而随着社会经济水平的提高和人们消费理念的改变,机场的吞吐量超出当时的审计预判,导致审计结论风险.

三、开展跟踪审计的主要路径

作为一种基于免疫系统理论下的审计模式,项目跟踪审计应提前介入、延伸审计、综合评价、及时反馈及适时总结,以确保跟踪审计的成效.

(一)优化审计组织结构.加强审计协调

项目跟踪审计组织结构是指在国家审计机关内部根据审计工作特性和审计工作计划、组织、指挥、协调和控制的需要建立的分工协作体系.贺荷认为审计组织架构应考虑集权与分权的原则、审计分工与协作统一的原则及稳定性和适应性相结合的原则.

项目跟踪审计功能的延伸、审计内容的拓展、审计信息的变化、审计反应的加快要求不仅审计组负责人及时全面地了解审计信息,对项目审计进行判断、组织、协调和决策,而且要求审计组成员及时把握项目建设动向和审计工作动态,将审计成果及时汇总上报.因此,传统的审计管理组织架构难以有效地应对项目跟踪审计遇到的问题.因此以信息技术为基础的超文本组织架构模式是开展项目跟踪审计的一种良好的尝试.

(二)关口前移,提前介入

政府投资建设项目具有一次性的特点,相关失误发生后大多难以补救,适当把审计关口前移能够把握一手材料,及时发现问题,让项目建设各方及时采取措施,降低损失,保证建设项目的工程质量,充分体现效益审计成果.

对投资量大、建设周期长的重大项目,在条件许可的情况下,要尽量在项目筹备初期,通过跟踪审计了解整个工程的质量、财务状况；在项目决策的各个环节前,提前了解情况,分析影响项目建设工期、质量、成本的各种因素,提出审计建议.

(三)扩大调查.延伸审计

项目建设涉及多个政府部门、多个事项.当某一单位、环节或者事项出现问题时都有可能影响项目建设成效.犹如免疫系统是覆盖全身的防卫网络,延伸审计是实现审计免疫的一个重要手段.

1　跨年度延伸审计

项目建设跨度时间长,部分审计事项的实施会跨年度甚至是跨越整个项目建设周期,如果仅是以某个时间节点作为审计实效,有可能断章取义,产生审计误判.因此对于事件延续时间年度长、过程复杂的事项要以项目文件流和项目资金流为线索,进行跨年度延伸,把握事情真相,把握事项实质,为审计判断提供充要依据.

2　跨单位延伸审计

项目参建单位多,如果仅从建设单位人手,无法把握项目全貌,无法分清责任,甚至对项目建设单位利用关交易进行违规操作无从知晓.如某高速公路建设单位利用关联单位虚列工程维护费套取建设资金,发放职工福利.因此开展项目跟踪审计需要对项目参建单位、建设单位的内设机构及下属企业进行延伸审计,理清事项联系,纠正违规行为,彰显审计免疫系统的清除功能.

3　延伸审计项目管理制度

项目建设管理内部控制制度是约束建设管理,监督相关人员行为,降低项目建设过程中存在的违纪违规行为,降低风险的一种重要手段.加强内部控制制度的检查,尤其要对单位内部经济责任制度、财务及资产管理制度、不相容职务控制、人员素质控制和凭证传递程序进行重点检查,以测定内控制度可信赖程度,找出薄弱环节,对审计预期、审计内容、审计重点作出基本判断.并通过审计,从审计的角度提出加强制度建设、防范管理风险的意见,达到强化项目管理成效的目的.

(四)提前预判.动态预估

随着项目建设工期的不断推进,影响项目建设的各项因素也处于不断变化的状态,项目建设的某一个因素的变化将会影响到其他因素的变化,影响到项目建设的总体情况.

动态预估就是利用趋势分析及综合分析的方法,预测影响项目在未来时间内可能处于的状态及对项目建设的总体影响,进而为审计判断及审计建议提供依据.通常对项目进行动态预估的主要方法有因素分析法、指数平移法、回归分析法等.

(五)复合判断,综合分析

项目的跟踪审计工作一方面面临着精确评价项目建设效果的需求,另一方面也面临项目建设信息面广、点多、规模大、专业性强、信息分散的难题.如何拓宽审计思维,提高审计判断评价能力是项目跟踪审计工作必须解决的问题.

1　延长审计时间跨度,拓宽审计判断信息集成范围

传统的政府投资项目审计主要是根据项目建设情况对项目进行预算执行审计以及待项目完工后进行竣工决算审计.以某个时点的财务收支情况及工程价款结算情况作为主要审计内容的审计工作,不能及时了解项目建设情况存在的问题,不能及时地规范项目建设管理.通过拓宽投资审计时间思维,延长审计时间跨度,实行动态审计管理,对未来审计时点可能发生的事项进行预判,提取相关信息从源头上预防、遏制不利因素的发生.如审计人员将2年甚至多年的财务帐套合并为一个帐套,通过对相关子目的还原、分析,将为审计推理提供有用的参考.

2　拓宽审计视角,提高审计判断能力

仅依靠单一、片段的信息无法反映项目的全貌.因此融合审计信息,拓宽审计视角,将分散的审计组合成一个整体,是提高审计判断能力的一个有效途径.

一是将同类信息进行融合,还原项目建设事项的原有轨迹.项目建设资料不完整、不规范是现阶段我国项目建设管理存在的普遍现象,这给审计人员分析判断带来了困难,也为少数不法分子利用漏洞套取项目建设资金提供了便利.将同类信息进行分类、分析、融合,将单点信息组合成单线信息,或者将分时段的信息组合成连续信息,还原项目建设事项的原有轨迹,为审计推理提供参考依据.如在对某省高速公路项目进行跟踪审计中,审计人员对所有项目的某项材料采购进行归集分析,对某项目存在的异常现象进行追踪,发现该项目施工单位虚开材料采购的行为.

二是将财务信息与工程信息进行融合,还原建设事项原有模型.项目建设的信息主线是以项目批复文件、项目经济合同文件、项目造价文件等相关文件构成的工程类信息和以资金筹集、支出等相关文件构成的财务类信息的组合体.由于信息的不对称性和知识的局限性使得单一的审计人员难以掌握项目信息的全貌,依靠单面信息作出的审计判断容易造成审计判断偏偏颇.通过财务信息与工程信息进行融合,将单面信息融合为多面信息,通过拓宽审计视角,还原建设事项原有模型,将为反映项目建设全貌提供便利.

三是将常规信息和异常信息进行融合、比较,为审计结论判断提供依据.信息出现异常的事项通常是建设项目管理不到位的事项,而如何将管理不到位的事项进行定位、判断、定性是扩大内需重大项目跟踪审计工作的重要环节.在还原项目建设全貌的基础上,将常规信息和异常信息进行融合、比较,形成审计数据,为审计结论判断提供依据.

四是运用现代化技术对审计信息进行融合,为审计工作提供技术支持.拓展项目跟踪审计信息思维,拓宽审计视角是在以往单一事项、单一时间段、单一审计视角的基础上发展而成的.它应用信息科学中的多源信息融合技术,以审计信息资源为主线,将分散的审计组合成一个整体,将审计项目信息进行融合,并利用计算机进一步综合分析从而获得审计判断.要做好这项工作除了需要审计人员扩展审计视野,从更广、更深的角度反映制度、体制、机制等方面的问题,也需要审计人员不断总结经验、不断学习,为有效开展固定资产投资审计工作提供技术支持.

3　拓宽审计评价视野,维护国家经济安全

项目建设是在特定条件下进行的,开展对项目的评价需要抛弃就单个项目论项目管理的狭隘视野,将项目建设管理行为提升到影响国家经济安全的层次进行评价.以“保护安全、推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”审计评价为出发点；以是否有利于扩大内需,是否有利于拉动经济增长,是否有利于改善民生,是否有利于调整产业结构、促进经济可持续发展作为项目建设的最高评价标准；以项目立项是否科学,项目建设管理是否规范,施工质量是否合格,项目建设进度是否及时为审计评价支持事项,建立科学的项目审计评价体系对项目建设进行科学评价.

四、结语

开展政府投资项目跟踪审计是确保项目有序进行、提高项目建设资金效益的一个重要手段.在审计力量有限的情况下,明确项目跟踪审计内容,采取正确的审计方式是确保审计成果的重要保证.

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