中国行政建设的问题

【摘 要】伴随着行政改革的浪潮,行政学作为一门以行政道德为研究对象的新兴学科,越来越受到国际社会的广泛重视.加强行政建设不仅可以提升公职人员的道德境界,而且可以对预防和防止腐败发挥重要的作用.

【关 键 词】行政行政改革廉政

行政学的兴起既是学理论发展的逻辑使然,也是公共领域现实问题突出,寻求理论解决的必然.在中国,讨论公共行政,并在此基础上加强行政建设,不仅是对世界学术潮流的顺应,也是中国社会现实的必然要求.行政建设应包括理论研究、规范建设与教育实践三个方面,中国行政建设在20多年的发展中取得了重要的成就,但依然存在一些问题,应着力探索有针对性的对策加强行政建设,使之成为促进廉洁政府建设的学科支撑.

行政是协调行政人员、行政机构和社会三者之间关系的准则、规范系统

加强行政建设是行政改革的应有之义,是政府行政公正性的保障.行政改革不仅是要对行政组织机构的设置、权力结构状况和职能、法律制度的构成等行政管理的“硬件”进行改革,同时内在地包含着行政这一“软件”建设.换言之,在对各种行政体制、制度实行改革的同时,也应当重视对担当改革的政府机关及其行政人员自身的改革和建设,而且行政建设是行政改革的价值导向,具有方向性和主导性的作用.深化行政管理体制和机构改革,最重要的是转变政府职能.经过二十多年改革的实践探索,我国政府职能转变的目标和内容已经基本明确,这就是切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共怎么写作上来.这一职能定位既符合现代市场经济发展的一般规律性,也体现了我国社会主义市场经济体制的客观需要.转变政府职能,创建怎么写作型政府,其内涵就是以公正和怎么写作作为政府行政的宗旨,这就要求各级政府和公务员正确处理政府和公民的关系问题,正确处理权力和利益的关系问题,一句话,就是要正确处理各种行政关系,树立正确的行政观.

加强行政建设,是预防和防止腐败,建设廉洁政府的重要途径.党的十六大报告明确指出要“反对和防止腐败”.表明的败指导思想和工作重点转到了“惩”与“防”并重.中国政治体制和经济体制的缺陷和各类管理制度的漏洞不断制造和滋生各种腐败,加强行政建设可以在一定程度上弥补法制和管理制度中的漏洞,对于促进、保障和规范预防职务犯罪工作、推进廉政建设具有重大意义.全球范围的行政改革一方面提高了行政效率,另一方面也给行政和行为标准带来了意想不到的影响.政府职能转移,公务员与公民关系的变化,全球一体化以及对其它和文化规范的接触,社会道德观念的多元化和个性化等等都使原有行政规范变得模糊,这是导致许多公务员走上职务犯罪之路的一个重要原因.因而,在新的形势下,加强行政规范建设,可以使模糊的道德规范明确化、稳定化,使公务员明确自己行为的“应当”与“不应当”,从而对于腐败起到预防和警示的作用.

加强行政建设是完善公务员制度,建设高效政府的重要措施.党的十一届三中全会以来,我国政治体制改革的显著成果之一就是逐步建立起具有中国特色的国家公务员制度.1993年《国家公务员暂行条例》的颁发标志着我国公务员制度的诞生,2006年《中华人民共和国公务员法》的颁布实施及相关配套法规、政策的出台,使得我国公务员制度更趋完善,有中国特色的国家公务员制度已基本建立.但是,与现代公务员制度相比,我国公务员制度还没有提升到法制国家基本制度的高度,其最主要的问题就在于还没有建立起完善的公务员行为规范.公务员行为规范致力于解决公职人员私人利益和行使权力时公共利益的冲突问题.它分为道德规范和法律规范,并有道德规范法律化的趋势.我国公务员制度的行为规范还很不完善,现有的公务员行为规范只是一些原则性的规定,缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施.这些规定散见于党政文件中,以党纪政纪的形式存在,没有上升到法律高度,特别是道德规范很不完善.因此加强行政建设,是完善公务员制度的必要措施.

目前中国行政建设中存在的一些问题

行政理论与行政改革现实分离.行政管理应以实现价值为目标,行政管理的过程应体现行政理念并受行政规范的约束.理论上说,行政改革,无论是政府机构的调整,还是政府职能的定位,都离不开行政价值观的指导,行政理论应当为行政改革提供价值目标和理论引导.但现实的状况是,我们行政理论研究落后于行政改革的发展,没有很好地反映行政改革现实发展的需求,不能对行政改革起到应有的理论引导作用,现行的行政学的研究基本上沿用规范学的研究框架,对行政与发展的内在联系研究不够,对现实中行政人员的困境和冲突研究不够,没有概括出与时代相适应的、对行政人员有现实引导性的道德规范.

行政规范与政策和制度相分离.行政规范与制度相分离表现为行政规范没有相应的制度安排.公共行政活动是为了实现国家的社会目标,推动社会的全面发展.作为“一种社会目标的合理调整和社会利益的权威性分配”的组织体系,作为社会公共利益的代表者和维护者,应始终把实现和维护社会正义视为其价值目标.改革开放三十多年来,中国行政改革基本上是适应社会主义市场经济体制的需要,而进行的重塑政府体制的改革.因而行政改革主要是以效率为目标,没有把公平正义的价值作为改革的目标.官民关系这一对基本的行政关系也没有相应的制度保障和体现.以GDP为核心的政绩观和以行政权为主导的绩效评估体制,以及以集权和对首长负责为特征的官员考核和任免规则都不足以支持政府公平正义目标的实现,也不足以保证官民的主仆秩序.一方面我们倡导为人民怎么写作的价值观以及与此相应的行政规范,但由于没有相应的政策和制度的支持,公开倡导的行政规范往往与官员现实中奉行的潜规则相互脱节,导致行政道德生活中规则的缺失和混乱.

行政教育与行政道德现实分离.一方面,行政道德的现实不容乐观,另一方面是行政学在各级政府的培训中还没有引起足够的重视.近年来,各级政府都非常重视干部的培训,但是与经济、法律、管理等方面的内容相比,行政的教育并没有引起足够的重视.而且,与现行的干部培训以能力培养为目标相比,现行的行政教育只能起到知识传授的作用,并不能促进官员行政品德的生成.其结果就是教育与道德现实相分离,官员的行政道德知识和行政道德行为相分离.

加强行政建设的几个方面

从行政管理和行政改革的现实出发研究行政问题.关注处于行政改革中的行政人员在行政实践中所面临的困境,发挥行政学在行政改革中的重要作用,并为行政人员解决现实的困境提供必要的指导.

把行政价值的实现作为政府的施政目标,并贯穿于行政活动的一切过程,建立起促进行政价值实现的机制.密尔早在19世纪中叶就对公民和政府之间的关系和政府的标准作过许多精彩的论述.他认为,政府最重要的职责不仅是增进人民的福利,而且还促进了人民的美德与智慧.政府的职能限制在这两个方面:“它比任何其他政体更有利于提供良好的管理,又能促进较好与较高形式的民族性格的发展.”温家宝总理在今年“”记者招待会上提出,“任内最后几年力推公平正义,”“公平正义比太阳还有光辉.”提出要让人民生活得更幸福更有尊严,体现了政府实现行政与政策制度结合的自觉.

建立分层次的行政道德规范体系.行政道德规范应分为由低到高的三个层次:第一个层次,也称为底线要求,其特点是义务性和强制性,表达的是公务员最基本的义务和要求,通常应以“禁止”的方式表达,以立法的形式实施.主张道德立法并不是要将有关行政道德的一切内容都以法律的形式固定下来,强制执行,行政道德立法有其特定的内容,它特指那些关乎公共权力运行及对腐败的防范具有根本意义的道德规范.第二个层次,态度层次,基于职业责任层面的道德要求,其特点是责任性和主动性,表达的是公务员基于对职业精神领会的情况下主动承担的责任和要求,以“应当”的方式表达,以道德规范的形式实施.第三个层次,价值层次(精神层次),体现的是公共行政的基本精神和理念,应当贯穿于行政活动的每一个环节,每一个公务员都应当以此为价值追求,政府的政策和社会制度都应当体现这种基本的理念与精神,如公平正义等价值观念.

把行政教育与行政管理、行政文化结合起来.行政建设是一个系统工程,其成效取决于个人品德、组织文化、职责体系、社会环境等因素.目前,在加强行政教育的同时,要注重建立健全公职人员的职责体系,要在干部的任用机制和绩效考评中贯穿的导向和要求,把行政建设与制度建设结合起来,要注重加强行政文化的超前享受,特别是要发挥舆论的导向作用,营造良好的行政环境,从而解决行政规范和潜规则分离、知与行脱节的问题.(作者为北京行政学院公共管理教研部副主任、教授)