质询制度的宪法学

【摘 要】质询制度的充分落实,可以激活人大权力,释放监督能量,有利于从制度源头上维护和保障人民的利益和意志.由于立法和制度等方面的原因,质询在我国实践中很少得到运用.要明确质询的对象、范围,健全质询案的启动、结束程序,使质询切实具备可操作性,以期不断完善监督法框架下的质询制度.

【关 键 词】质询案立法缺陷建议

质询制度的宪政内涵及功效

宪法学意义的质询是指人大代表按照法定程序,采取书面的形式,向有关机关及其公职人员提出质问,限期要求予以答复并可根据受质问者的表现采取进一步措施的一种宪法制度.

现行质询制度的主要内容.根据以宪法第七十三条为核心,包括全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、代表法、地方人大和地方各级人民政府组织法在内的规范体系,可以概括出我国现行质询制度的主要内容如下：

一、质询权的主体.一个代表团或三十名以上的代表,可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案.依此规定,质询的主体是代表,且少于法定的人数无效.

二、质询的对象.对此相关规定的不一致,学者中有广泛的争议.宪法第七十三条规定,可以提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案,但没有对法院、检察院提出质询的规定.但《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第三十五条规定,可以对法院、检察院提出质询.此外,各级人大常委会也不属于质询的对象,对人大常委会的监督,人大可以采取改变或撤销常委会不适当决议的形式.

三、质询提出的时间和场合.质询只能在人民代表大会和人大常委会的会议上提出.会议以外的任何时候、任何场合都不能提出质询.也就是说,人大闭会期间,人大代表没有质询的监督权.

四、质询的形式.质询案的提出必须采用书面形式,写明质询的对象、质询的问题和内容.也就是说,口头形式不可以进行质询.

五、质询的答复和.关于答复程序,地方组织法没有明确规定,但可以参照全国人大组织法的规定：由人大主席团决定交受质询机关书面答复,或由受质询机关的有关负责人在主席团会议上或者在有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复.对于质询案,受质询机关必须答复.提出质询案的代表团团长或提出质询案的代表可以列席会议.代表法第十四条第三款规定：“提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复”.对于此条规定,可以这样理解,即如果代表对答复满意,没有重新提出问题,质询程序终止；如果代表认为答复不能令人满意,可以继续提问,由受质询机关再作答复.但这个“再作答复”也必须在人大会议或人大常委会会议期间进行,不能拖到会议以后.

质询制度的特点.从我国的立法、制度实践来看,质询制度有如下特点：可以提出质询的主体范围较窄,受质询的对象范围较宽（在西方国家,质询对象不包括法院和检察机关）；质询方式比较单一,只能采取书面形式；质询的力度不大.

质询制度的功效.质询是人大对由它产生的国家机关实施监督的一种法定形式.通过质询,可以有力地督促质询对象依法行使国家权力；通过质询,可以督促国家机关及其工作人员“知情知政”,对工作中存在的问题能够及时纠正和预防；也体现了我国“一切权力属于人民”的实质和权利对权力的制约.制度设计上的质询如能发挥功效,不仅能提高人大代表的履职水平,也能进一步促进公民意识的提高.

质询制度存在的问题及原因

质询在实践中很少得到运用.吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出,要从三方面推进人大的监督工作力度,其中之一就是依法开展专题询问和质询.造成质询制度没有很好发挥作用的因素主要有：

人大代表观念有偏差.部分人大代表认为质询就是找岔子,或者认为质询了也没有用,态度消极.蔡定剑教授指出,“人大质询行为则考验人大代表监督政府的勇气”、“质询应该从理念共识变成政治常态”.全国人大质询对象级别最高,这也带来挑战和阻力.在启动质询案时,代表往往有顾虑,对相关部委提出质询案,就可能影响跟它的关系,对于自己联络关系还求之不得的单位怎么可能提出质询呢?全国人大代表中,有70%是来自行政和企事业单位的领导,过高的官员比例限制了代表提出质询案的机率.常委会组成人员一般与“一府两院”各相关部门关系密切,对于严肃的质询案,难以放下情面去书面提出.

法律制度不完备.质询权长期被冷落,关键是缺乏可操作性的措施.首先是实施门槛偏高,比如规定质询要经过主席团才能提交给被质询机关,代表只能在人大召开的会期里提出,只有正式列入议程才能成为“质询案”等；其次是质询怎么发起、适用怎样的范围、怎么召开质询会等都没有具体规定,这些均增加了质询的操作难度；此外,全国人大组织法、全国人大议事规则及宪法对质询对象的规定也不一致.立法之间存在冲突,使得质询在实践中难以操作.

主席团议事规则的缺失.“会议期间一个代表团或者三十名以上的代表可以提出质询案”,这从人代会的议程上决定了质询案难以操作.全国人代会的议程都是固定的,如果在人代会期间增加质询,将可能导致正常的会议议程被一个质询案打破,从而无法在预先设定的期限内完成预定的会议日程.质询不可能在将近3000名代表开会时进行,但期间是质询的黄金时间,这个时候的质询往往能迅速得到答复.根据法律规定,主席团负责主持全国人民代表大会会议,这意味着主席团具有是否将质询案列为大会议程的权力,但主席团的决定形成是主席团成员简单多数表决,还是三分之二表决,或者是其他形式表决?这个议事规则模糊,具体操作性差.

完善质询制度的设想

我国的质询制度不完备、可操作性较差,完善监督法框架下的质询制度,需要做的工作有很多,可以从以下几个方面着手：

明确质询的对象.关于质询对象的争议,源于立法的不一致.宪法规定可以提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案,并未对“两高”提出质询的规定.《监督法》第三十五条有关“询问和质询”的规定是,全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案.该法对质询制度的立案标准、立案程序以及立案后的处理都作了较为明确的规定,而且补充扩大了质询范围.对此,是视其为违宪,还是修改宪法使宪法的规定和有关法律的规定相衔接?从形式上判断,后法规定的确违宪；但从人民代表大会制度的内在要求来讲,其又是合理的,人大及常委会对法院及检察院的监督是没有问题的.从人大制的内在要求出发,不必修改代表法、地方组织法和全国人大议事规则,在将来在修改宪法时,可以扩大质询的范围.①

明确质询的范围.质询范围是指人大及常委会可以对哪些事情进行质询.立法对此没有任何界定,即便是在吴邦国委员长提到的专题质询会,也只规定在“群众普遍关心”的前提下,这显然是一种抽象的表述,在实践操作中会遇到难以操作的情况.质询是较刚性的监督方法,其监督的范围也应具有较高的层次.质询案的范围可以规定为：在贯彻国家方针、政策和重大措施中出现重大偏差和失误,违反国家或地方法律、法规及人大常委会决议、决定等方面的问题；国家机关工作人员失职、渎职行为等方面的问题；国家行政、审判、检察机关因工作失误,造成严重后果的问题；社会反映强烈的问题等,即重大事项和严重不当行为.笔者建议立法对此应有明确的规定.

完善质询案的启动、结束程序.只允许提出书面质询,降低了质询的灵活性.全国人大的议程在预备会时确定,在一定程度上排斥了其他议程的增加.能否启动质询案的关键在于由主席团的“决定”,但如何“决定”可以有较为明确的规定,如质询对象、质询事项是否符合法定要求,主席团如何进行表决程序等.像吴邦国委员长提出的“专题询问或质询”需要有专门的会期来进行研究,对于质询案的会期应有合理的安排,建议全国人大会预备会留出相应的时间.代表对受质询机关的答复不满意可以要求再答复,但如果仍不满意呢?如果规定半数以上代表对受质询机关的答复不满意的,主席团可以提请大会予以表决,受质询机关的主要责任人应承担被罢免、撤职等后果,甚至决定移交司法机关处理,那么这项制度就会成为人大监督的强有力措施.质询应是特定主体承担责任的前奏.

在立法的技术性细节尚未得到完善之前,质询要从法律文本中的规则变为法律实践中的行动,可能还有很长的一段路要走.只有通过具体的程序性细节的完善,使质询制度切实具备可操作性,人大监督才能真正落到实处.（作者单位：安阳工学院人文社会科学系）

注释

①刘广登：《宪法责任论》,济南：山东人民出版社,2007年,第205～218页.