农业现代化的法律制度

【摘 要】农业现代化的核心是建立与社会主义市场经济相契合的现代农业管理体制和运行机制.我国农业现代化的法律制度存在立法资源配置不合理、法律制度供给不足、立法价值和立法理念存在偏差等缺陷.要创新农村产权、农体地位、农业市场化、农业现代化宏观调控以及农业现代化监管法律制度.

【关 键 词】农业现代化法律制度创新法律制度缺陷

农业现代化与制度创新

制度创新对农业现代化的意义.首先,农业现代化的制度是采用现代管理科学、有效指导农业发展的经营管理制度,农业现代化的制度创新能够有效巩固现代工业成果,提升科学技术装备.农业现代化的制度创新将极大推动农村、农业发展的信息化、节约化、资源利用高效化以及农业结构优化等.其次,农业现代化离不开对农民、农村和农业和谐发展的关系的处理,农业现代化制度创新能够有效推动农村、农民和农业现代化和谐发展,有效推动农业经营规模化、产业化、农村怎么写作社会化,最终推动农村经济与社会全面进步.第三,从城市与农村、工业与农业的关系上看,农业现代化的制度创新是在科学发展观指导下进行的农村制度改革,能够充分拓展农业功能,为农业现代化的阶段成果找到载体,从根本上打破城乡二元结构,促进村落集镇化、乡村工业化和城乡一体化的发展,这也是农业现代化的题中之义.

法律制度对农业现代化建设的必要性.尽管多年来中国政府以各种形式的文件强调“三农”问题的重要性并对农业、农村和农民的问题频繁作出指示,但是这始终只停留在政策的层面,并未上升到系统的法律制度的高度上来.法律制度是对国家政策的具体化、规范化和系统化,以国家强制力为依撑,将农业现代化的激励机制、动力机制、保障机制和约束机制以稳定、连续的法律制度固定下来,是确保农业现代化建设稳定、健康与可持续发展的重要保障.

首先,农业现代化建设的性质和方向决定了必须由法律制度对其进行保障.在农业现代化的建设过程当中,始终需要将农民、将社会的利益摆在首位,把对农民权益的保障作为制定和实施国家政策的根本要点,切实保障农民的主体地位,这需要法律制度以其固有的稳定、权威的特性予以保障；其次,农民对于农业现代化利益的分享需要法律制度的维护.只有在法律制度上明确了农民作为主体在现代化过程中的地位和权益,当该地位和权益遭到侵犯,广大农民才能利用法律的武器维护自己的法律地位和法律权益,获得法律上的救济.第三,农业现代化建设过程中各项措施的实施需要依法进行.实体正义与程序正义并重是农业现代化建设在法治意义上的题中之义.只有从实体和程序上明确农业现代化建设各个利益主体的权利、义务和职责,才能确保分工明确、责任到位,保障农业现代化建设的顺利进行.

农业现代化的法律制度缺陷

立法资源配置不合理.与工商和社会其他阶层相比,国家对农民权益、农村领域和农业部分的关注力度和立法资源配给明显不足.以《选举法》为例,对农业现代化建设仍然存在阶段性不足,主要表现在农民代表人数相对偏少.目前一些地方人大代表中呈现“两多”现象：领导干部多,“社会精英”多.相比之下,一线的工人、农民代表较少.这不利于广大农民通过人大代表反映农村基层民意,不利于加强人大代表与其所代表的选民之间的联系.这种情况的存在和延续更加不利于将农民的意志反映在立法资源当中.①

法律制度供给不足.从当前我国社会主义法制建设的情况来看,国家对于农业现代化建设的法律制度供给严重不足.首先,从我国当前的司法实践来看,可适用于农业现代化建设的法律规范过于原则,缺乏切实可操作性,甚至许多法规直接是国家农村政策的翻版,完全丧失了法律规范性文件相对于国家政策的独立性和法律的本质属性,直接导致农民和农村的发展权益受到侵害而无法得到有效救济,庞大的农村领域和广大农民,俨然成为法律治理的“荒漠”.法律制度供给的不足进一步加剧了城乡发展的不平等,背离了建设社会主义法治国家的根本原则和要求,为农业现代化建设设置了实质性障碍.其次,法律制度供给不足在农业现代化建设中还主要表现在,农村地区和广大农民阶层对现代化建设的法律需求庞大却无法得到满足.大量应当由法律规范进行调整的社会关系缺乏相应的法律制度安排,众多对农业现代化建设具有重大意义的法律规范迟迟无法出台,例如《财政支农法》、《集体土地征收法》、《城乡协调发展法》、《农村发展促进法》等等.

立法价值和立法理念存在偏差.农业现代化,要求立法价值和立法理念进行现代化转变.“法律之概念,谓‘法律为何者’,法律之理念谓‘法律应如何’.”②立法理念的重要内容之一即是社会变迁与法律发展之间的关系.“以人为本”、“全面发展”与“注重效率”是立法理念与价值对人本主义的最直接体现.而现行的法律制度受长久以来城乡二元价值观念的影响在立法价值和立法理念上均不同程度的存在取向上的偏差,不利于农民权益的保护和农村的整体发展.

城乡二元结构是以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构.城乡二元遂成为中国社会立法价值和立法理念的主要取向.这样的立法取向人为割裂了社会主体之间存在的必然联系,忽视了农民在社会发展中的弱势地位,以对农民切身利益和农村整体发展的牺牲换取城镇经济的高速发展.在上述观念的引导下,农村发展中的许多问题成为了立法空白地带,失去了法律的规制和制约.尽管国家对农村教育、基础设施、医疗、社会保障等方面的公共财政支出逐年加大,但是,一方面财政投入绝对量的加大无法从根本上改变财政支农比例的偏小,另一方面,缺乏法律制度的规制,财政支农缺乏有力保障,任意性大.国家在农村土地制度、农民户籍管理制度、矿产资源管理制度、生态补偿制度等方面实施的仍然是城市优先发展的政策,剥夺了广大农民寻求公平发展的机会.

农业现代化的法律制度创新

农村产权法律制度创新.农村产权制度主要表现在对农用土地承包权的法律规制之上.尽管当前《物权法》已经以法律的形式赋予农用土地承包权以物权性质,但是农民土地使用权的长期稳定性和保障性仍然时刻遭遇工业化、城镇化进程中国家权力的威胁,其自由转让、抵押、入股、出租的权利仍然受到方方面面的禁止和限制.对于农民私有或者集体所有的房产上市交易或抵押,也存在法律制度的障碍.从根本上讲,农村土地问题是由我国长期以来奉行的土地政策所形成的,但是双轨制的土地运行机制显然已经在农业现代化的道路上显现出越来越明显的弊端,因此,法律制度创新首先应当将焦点关注于此.

农体地位法律制度创新.农体身份的保障主要表现在生存权的社会保障法律制度与发展权的户籍法律制度之中.面对当前社会保障面覆盖范围狭窄的状况,笔者认为需要统一社会保障立法,依法确立农民与市民平等的社会保障地位,建立健全完善的涵盖医疗、养老和失业保险在内的社会保障体系.另一方面,目前,全国正逐步推进户籍改革试点工作,需要法律制度以规范性文件的方式最终消除城乡居民间的户口限制,消除彼此间的身份障碍,给予农民迁徙权和自由居住权以及公民间的平等待遇,保障以农民工为代表的广大农民的发展权.

农业市场化法律制度创新.诚如前文所述,市场化是农业现代化的重要特征,因此农产品（流通）市场化以及农业融资（农村金融）市场化成为题中之义.市场化必然要求资金融通的社会整体性.建设现代化的农村金融制度体系要求在法律上对我国农业银行、农业发展银行和农村信用社的功能重新定位,从法律上对我国农业现代化建设贷款门槛条件的降低以及贷款利率的优惠政策予以确认.现阶段,农村信用社普遍存在诸如所有权不清晰、管理水平较低、法人治理结构不完善等问题,均需要通过法律制度的改革和创新对其进行解决.

农业现代化宏观调控法律制度创新.财政支农、加大公共财政转移支付力度在中国社会总是以政策的名义下发,政府政策本身即具有宏观性、变动性和难以操作的特点.为了形成和巩固农业现代化建设资金稳定的良性增长机制,需要尽快填补公共财政支农的法律制度空白,方能对财政支农资金的使用和管理严格控制,以法律的制裁确保财政资金的合法使用.

农业现代化监管法律制度创新.村民自治制度、乡镇政权行政制度以及法律诉讼程序与机制等法律制度是农业现代化建设的法律内控机制.因此,农业现代化法律监管制度改革和创新的任务一方面包括完善村民自治的领导方式、充分发扬、健全各项农村工作制度、严格依法办事,另一方面也包括进一步转变乡镇政府职能,建立现代化的新型乡镇政府.当然农业现代化建设的依法进行,也要求创新现行的诉讼程序和运行机制,完善人民调解等非诉讼机制,完善简易程序和司法援助制度,加大对司法领域的监督力度.（作者为西南政法大学经济法学院博士研究生）

注释

①.

②史尚宽：“法律之理念与经验主义法学之综合”,载刁荣华主编：《中西法律思想论集》,台湾汉林出版社,1984年.