人权保护理念下交警部门调处交通事故赔偿纠纷适用法律问题

【摘 要】交警部门调处交通事故赔偿纠纷维护了当事人的合法权益,体现了对人权的尊重和保护.我们应当把人权保护的理念贯穿到交警部门调处交通事故赔偿纠纷的全过程.如何切实地保护人权?体现人权保护理念的法律和依据是前提和基础,正确理解和执行法律则是有力的保证.

【关 键 词】人权保护；交通事故赔偿纠纷；适用法律

据统计,我国近十年来每年平均葬身滚滚车轮有9万人左右,每年平均伤残的人数达40多万.因此,交通事故已成为居民意外伤害死亡的第一位原因.由此也产生了大量的交通事故赔偿纠纷,其中较大部分纠纷由交警部门介入调处.交警部门的调处在处理交通事故赔偿纠纷中起到了不可或缺的作用,维护了当事人的合法权益,体现了对人权的尊重和保护,缓和了社会矛盾,也再一定程度上防止了个别案件由民转刑.但是,交警部门在调处纠纷时如何树立和彰显人权理念依然是一个值得探究的问题.基于人权理念,对交警部门调处交通事故赔偿纠纷适用法律问题开展研究（主要从立法和执法两个层面来展开探讨）,实现交通事故赔偿之公平正义,将法定权利化为实有权利,具有理论研究意义和实践指导价值.

一、调处交通事故赔偿纠纷法律的适用――以人权保护理念为视角

李步云先生认为人权本质上是一种社会关系,要认识人权概念则必须从应有权利、法定权利、实有权利上作多视角研究.人权从本来意义上讲是“应有权利”,即人按其本性所应当享有的权利；法定权利是“应有权利”的法律化、制度化；实有权利是指人在社会现实生活中真正实现的人权.[1]1948年联合国通过的《世界人权宣言》的第一条,阐明了人权体系的主要支柱,即自由、平等和休戚与共.[2]人权象征着人类价值的永恒.人类文明基本精神在不断丰富和发展,人权的概念和内容也在不断丰富发展.人权的前提、基础和核心是平等,因而具有普遍性.和谐社会是人与人、人与自然的和谐,首先处理好人与人之间的各种关系,尤其是利益关系的平衡和协调.无论是科学发展观思想还是和谐社会建设目标,都体现出了人权保护的理念.

我国《道路交通安全法》第七十四条规定,对交通事故损害赔偿的争议,当事人可以请求机关交通管理部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼.经机关交通管理部门调解,当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼.这为交警部门调处交通事故赔偿纠纷提供了基本的法律依据.2004年颁布并实施了《道路交通安全法实施条例》,2009年1月1日起施行《发布道路交通事故处理程序规定》（104号令）.除此之外,各省、自治区和直辖市在《道路交通安全法》实施后均相继出台了实施道路交通安全法的办法或规定,如《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2006年通过,2009年和2012年两次修正,以下简称湖南省《办法》,本文探讨的对象主要是2009年修正中的）、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》,等等.

但是,前述法律、法规中关于交警部门调处赔偿纠纷的规定较为原则,缺乏专门性的法律规定,特别是缺乏调解的指导原则,调解的方法和法律依据不够妥当、健全,甚至有的当事人对调解的公正性产生质疑,例如,在调解阶段,因部分当事人往往难以提供完税证明、劳动合同和暂住证或居住证等,容易产生因受害人农村或城镇的身份而“同命不同价”的问题,有的误工费、营养费等也难以得到支持,如果涉及保险公司,则保险公司多认同人民法院的裁判,一般不参与或认同交警部门的民事调解,如此调解难度则更大；对于赔偿比重较大的精神损害抚慰金,调处时一般也不予支持；有的义务人不履行调解协议书,权利人不得不提起民事诉讼,这就增加了诉讼成本,等等.由此,我们建议在人权保护理念的框架下,构建交警部门部门调处交通事故赔偿纠纷的指导思想,健全调解方法和法律依据,加强社会管理创新和调解机制创新.

二、关于湖南省《办法》第三十七条的正确理解和适用――以人权保护理念为视角

《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2009年修正）第三十七条规定：“发生交通事故造成人员伤亡、财产损失不能及时了结的,有赔偿责任的当事人或者事故车辆所有人应当提供有效担保；不提供的,机关交通管理部门可以根据交通事故处理的需要扣留有关事故车辆.机关交通管理部门应当妥善保管被扣留的事故车辆,并按照国家有关规定处理.”针对该条规定（2009年修正前为第三十五条）,湖南省人大常委会法规工作委员会和湖南省厅交通专门作出了释义.以供省内交警部门执法适用根据该释义,对于扣车的目的和时间是如下阐释的：

（一）扣车的目的是保障受害人的合法权益.当事人合法权益得到保障或者已经实现,如出现提供担保或者双方协商一致并支付赔偿金等情况时,没有必要再扣车,机关交通管理部门应依法及时发还车辆.应注意的是,这里的扣车与《道路交通安全法》第七十二条规定的扣车目的不同.按《道路交通安全法》第七十二条规定的扣车,目的是为了收集证据.因此,至勘验、鉴定完毕,应及时发还.

（二）按本条规定的扣车,扣留多长时间,不能统一规定,扣车截止时间应以交通事故是否在机关交通管理部门“了结”作为界定标准.所谓“了结”,是指机关交通管理部门对造成人身伤亡或财产损失的交通事故的处理依照法律法规的规定履行完自己的法定职责,分两种情况：一是当事人收到事故认定书后,在法定期限内没有共同申请损害赔偿调解,这时,机关交通管理部门的法定职责已经履行完毕,当事人在法定期限最后一日仍未提出调解申请的,即可视为“了结”；二是当事人收到事故认定书后,在法定期限内共同提出损害赔偿调解,机关交通管理部门依法主持调解达成协议或调解终结,达成协议或调解终结即可视为“了结”.交通事故在机关交通管理部门了结后,即使没有提供有效担保,机关交通管理也不应再扣留事故车辆,而宜及早告诉受害一方当事人依法向人民法院申请诉前保全,通过法院的裁决继续扣押事故车辆而达到保护自己合法权益的目的.[3]前述释义为正确理解和适用该办法第三十七条提供了必要的指导,也体现了对人权的切实保护,特别是对受害人权利的保护.但是,下列情况中,如果交警部门错误地理解和适用该条款的规定,极有可能导致对人权的侵害：

第一,赔偿纠纷的当事人收到事故认定书后,如果在法定期限内均未交警部门提出调解的,即交警部门对该案的法定职责已经履行完毕,也就是说本案已经“了结”,符合解除扣留措施的条件,不应继续扣留车辆.如需财产保全而继续扣留车辆,应由当事人向人民法院申请财产保全,交警部门则无此类职权.

第二,如果向人民法院提起了民事诉讼,则表明该案进入了司法程序,也就是说交警部门在当事人提起民事诉讼之时就丧失了调处交通事故民事赔偿纠纷的基础和法律依据,此时不应继续调处,并立即解除扣留车辆的强制措施,否则,交警部门就将自己当做了人民法院,任意地将行政权扩大至司法权,侵犯当事人的财产权利,这完全与依法治国和“法治湖南”的宗旨和精神背道而驰.

三、湖南省《办法》（2009年修正）第三十七条规定的合法性质疑

该办法属于湖南省的地方性法规,该办法第三十七条的立法宗旨和内容是交警部门基于交通事故调处的需要而可以扣留有关事故车辆.但是,该规定是合法性是存在质疑的：

（一）扣留事故车辆是属于限制他人财产权的行为,应由在全国范围内有效和实施的法律来做出规定,根据《立法法》规定和原则,该办法第三十七条规定应当根据上位法规定来制定；而作为地方性的法规内容的第三十七条在立法上并未得到上位法的授权和许可,《道路交通安全法》第七十二条规定的扣车,目的是为了收集证据,并未对为了处理交通事故赔偿纠纷而扣车进行授权和许可,纵观《道路交通安全法》,不管是在伤者抢救治疗期间还是交警主持调处期间,都没有规定交警部门可以扣留事故车辆（因收集证据需要另当别论）,其它一些地方也无类似规定.该办法第三十五条规定也与《道路交通事故处理程序规定》第四十四条的规定相悖.

（二）该办法第三十七条授权机关交通管理部门扣留“有赔偿责任”一方的事故车辆,此与《道路交通安全法》法律规定相抵触.依《道路交通安全法》第五条规定,门的职责是“负责本行政区域内的道路交通安全管理工作,”这是一种行政管理职责,是一种行政权.

根据《道路交通安全法》第七十四条规定,当事人对于交警部门的调解和提起民事诉讼具有自由选择的权利.而该《办法》第三十七条授权交警部门调处交通事故赔偿时扣留事故车辆,极有可能使得交警部门主持下的当事人之间自愿调解变成了事实上的强制调解,这显然违背了立法本意.

同时,交警部门在主持交通事故损害赔偿调处过程中,法律未赋予其扣留事故车辆以便调处争议的行政权力.因此,湖南省《办法》规定交警部门在当事人对交通事故损害赔偿问题存在争议时扣留事故车辆的权力超越了法律的授权,实际上就是以行政权取代了司法权.

因此,湖南省《办法》第三十七条规定的合法性是存在质疑的,难以作为执法依据.交警部门以此规定来作为限制当事人的合法财产权,是执法效力当然也是令人质疑的,也是非常容易侵害人权的.

四、结语

我们应当把人权保护的理念和理性、平和、文明、规范执法的理念贯穿到交警部门调处交通事故赔偿纠纷的全过程.如何切实地保护人权?体现人权保护理念的法律和依据则是前提性和基础性的问题,正确理解和执行法律则是有力的保证.2012年3月31日,湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于按照行政强制法的规定修改部分地方性法规的决定》,根据该决定,将《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十七条修改为：“发生交通事故的,交通应当对交通事故现场进行勘验、检查,收集证据；因收集证据的需要,可以扣押事故车辆,但是应当妥善保管,以备核查.”“发生交通事故造成人员伤亡、财产损失不能及时了结的,有赔偿责任的当事人或者事故车辆所有人应当提供有效担保.”此时明确了扣留车辆的目的,即“收集证据的需要”,这将有效避免在实践中交警部门为了调处交通事故纠纷而无限期的扣留车辆的错误做法,体现了对人权的保护；同时规定“有赔偿责任的当事人或者事故车辆所有人应当提供有效担保”,也彰显了对受害人的人权保护和关怀,但何为“有效担保”、担保为何种类型、担保期限如何等问题仍然是围绕人权保护而展开的问题,值得我们继续探究.