欧洲安全战略的政策史透析

摘 要2003年出台的欧洲安全战略不仅仅是基于冷战后欧洲新的安全环境的现实背景,它更是欧洲一体化进程中欧盟政策(特别是共同外交与安全政策)及其政策资源在长期量的积累基础上引发的适时质变的产物.它延续了欧盟共同外交与安全政策的政策内涵,又在欧盟政策的程序性框架下得以成型,同时,“911”事件以后的政策环境又为其出台营造了独特的政治氛围,因此,透析欧洲安全战略的政策发展脉络对于把握和理解该战略的内在意涵有着重要意义.

关 键 词欧洲安全战略欧盟共同外交与安全政策政策过程政策史

中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：1005―4812(2006)01―0047―54

作为欧盟历史上第一份的共同安全战略,2003年欧洲安全战略可以被看成是欧盟共同外交与安全政策(CFSP)发展历程中赋有观念性和程序性双重意义的一个转折点,也是欧盟作为一个活跃在国际舞台的角色所应具备的自醒意识和抱负雄心形成过程中的一个新的重要阶段.这项战略的出台不仅仅是基于冷战后欧洲新的安全环境的现实背景,它更是欧洲一体化进程中欧盟政策(特别是共同外交与安全政策)及其政策资源在长期量的积累基础上引发的适时质变的产物.

一、实质性议程的延续：欧盟共同外交与安全政策的新发展

欧共体(欧盟的前身)的诞生很明显是基于其统一欧洲的雄心、维持欧洲特性的目标及其希冀实现对整个欧洲权力结构关系产生影响而起的一项战略性事业.自从那时起,欧共体成员国就已经开始显示出相似的战略视野,并致力于开拓一些共同政策的领域.相比之下,当前欧盟最主要的对外关系政策支柱――作为第二支柱的共同外交与安全政策只是一个较晚的创举,而且某种程度上是一个“先天发育不良”的支柱,其最初的形式――半独立于欧共体事务的欧洲政治合作进程,很多时候仅仅被作为在某些欧盟没有对事件进程发出指令的政治议程当中谋求实现共同立场的工具.至少在实践当中,它只被认为是一个在成员国既定政策之外的一个附加或者补充,而且在功能上并未取代这些主权的意思表示.因此,在主权与超国家权力的长期激烈博弈中,欧盟共同外交与安全政策,作为欧洲一体化进程中的一项历史使命是不可回避的,它的发展与演进必然是充满坎坷的,但又是具有历史延续性的.

首先,从欧洲以外的视野观之,1949年北约成立与1952年欧洲防务共同体计划失败,表明欧洲安全与防务问题已不再单只是欧洲国家主权范围内的事务了,而是部分移转到跨大西洋层面上.换言之,欧洲的安全与防务表现在两个层面上：西欧各国的安全与防务,以及跨大西洋层面的安全与防务合作.在这两个层面之间并没有一个超越各国之上且与跨大西洋层面并立的“欧洲层面”.因此,既无欧洲层面的外交、安全与防务,欧洲国家也就没有必要去塑造和实践欧洲层面的安全战略观.在这种情况下,欧洲层面的共同安全战略也会因缺乏成熟的政策机制支撑和实力基础而成为空中楼阁.

其次,从欧洲内部安全格局来看,欧洲国家在安全战略定位和前景展望上一直存在明显差异.从二战结束到1989年期间,这些差异在很大程度上为东西方对峙所掩盖,但是一些基本的、更为长远的差异仍然没有消失,而是随着一体化的走向深入而日益成为阻碍共同战略顺利成型的顽疾,诸如：大陆国家与保持对美特殊关系的海洋国家(主要指英国)之间、联邦主义者与民族主义者之间、大国与小国之间、富国与穷国之间以及新老成员国之间的差异等等.

再次,从欧盟内部机制上讲,第二支柱的政府间特质(intergovernmentalcharacteristic)和非立法机关属性(nonlegislativenature)排斥了欧盟委员会这一超国家主义政策理念实践者战略功能的发挥,在诸如排他的动议权、制定长期提案和以持续性方式调度资源应对紧急事态等职权事项上,欧盟委员会很难有所作为.正是由于这种内在机制性根源,共同外交与安全政策长时间以来一直因其固有的反应迟缓性、短期性、分散性和非累积性而为人们所诟病,也因此而被普遍认为与“战略”的意涵背道相驰.这些弱点在欧盟对外政策运作的现实中得到体现,主要表现在欧盟驻外代表机构规模受限、其仅仅主要关注经济领域的现状,以及共同外交与安全政策受制于更替频繁(6个月)的任期和代表民族国家意志的领导者的变迁.

最后,就欧盟对外政策资源和工具来看,欧洲一方面缺乏赖以实现其战略目标的强有力的“胡萝卜”和“大棒”工具,另一方面也还没有做好运用这些工具的准备.例如,欧盟发展政策和人道主义援助都有很长的历史且具有相当的辐射面和规模,虽然这也是一种涉外事务的运作形式,但它却不能被用作任何安全的制约性条件.再比如,经济制裁这种手段为欧盟的决策者和技术官僚们所青睐,但这种方式往往也只起到警示的象征作用,难以发挥杠杆效应,因此,它对安全的战略性考量并不具有任何现实意义.当然,欧盟国家也经常在海外运用其实质性的军事资源,如赞助和参与联合国维持和平行动,或者是在非欧洲力量的领导下参与一些联合行动(如巴尔干危机等).但他们做出这种举动的目的往往是出于一种纯粹的民族国家利益或者历史关联的考虑(通常是针对那些后殖民地国家),而不是以一种欧洲的视野和气概而为之.

虽然形形色色的问题层出不穷,但欧盟的深度一体化情势和扮演国际角色的雄心不断对共同外交与安全政策支柱的强化提出要求,而这种强化的基点即在于定位其战略目标、明确其任务以及合理调度其政策资源与工具.各种错综复杂的权力博弈在政治一体化进程中持续而缓慢地进行着,而最终开启塑造欧洲共同安全战略之路的历史起点则最早可以追溯到80年代中期,那段时期是欧美之间由于东西方关系主导权之争(表现为欧美对德国统一时机和进程问题的态度差异)和域外非传统威胁(尤其是恐怖主义)所致的紧张而痛苦的变革时期.绝非偶然的是,这一时期欧洲也经历了复兴西欧联盟(WEU)的第一次认真的尝试――至少把它定位为一个政治对话的平台,从而使得西欧联盟成员结构扩展至几乎包含了整个欧洲的决策层.

1989到1990年间,苏联战略威胁的快速收缩移除了先前跨大西洋战略联盟的基石；北约业已通过迈向一个全球危机管理议程的阶段性步伐来重新定位和改造自己.在此大背景下,欧洲整体的安全议程已经逐渐趋向于“非军事化”了,对于欧盟而言,一系列怎么写作于自身扩大的准备工作也已经展开,首先是欧盟吸收前欧洲自由贸易联盟(EFTA)国家,接着是欧盟和北约对中欧地区的扩大.在这一进程中,对于怀有入盟宿愿的候选国而言,加入欧盟的重要意义已远不止于寻求内部变革和“搭便车”的目的,已延伸至包括福利、社会发展和所有非军事化的安全维度.扩大也使得欧盟更增加了对全体欧洲人的代表性以及对欧洲不同的战略次区域的代表性,与此同时也带来了新的战略资源.

时机日趋成熟,一度被认为将共同外交与安全政策的弱点暴露无遗的科索沃战争,在共同安全与防务政策的创立进程中反而起到了决定性的推动作用.科索沃危机使得欧盟内部最大的军事资源提供者――英国和法国因为欧洲孱弱的能力表现而陷入对欧洲共同防务计划的怀疑和困惑之中,但是它也同样导致了欧美在西方危机管理体制中有关处理方法和主导权之争的紧张关系,甚至使得英国也表达了未来欧洲至少应该在统一的旗帜之下谋求共同行动的观点.当大多数欧盟成员国在科索沃与美国并肩战斗的时候,启动共同安全与防务政策的关键性步伐已经开始实施.

从更加实质性的意义上讲,1999年6月和12月先后在科隆和赫尔辛基举行的两次欧盟首脑会议启动欧盟共同安全与防务政策的决策,可以看作是欧洲共同安全战略成型的开端.首脑会议批准了欧盟第一个军事机构――欧洲军事司令部和欧洲军事委员会的设立；在欧盟的发展道路上第一次引入了战略文化的相关理念――虽然最初仅限于有限的“民事―军事互动”.此外,欧盟还决议在布鲁塞尔设立全职的大使级政府间委员会――新政治与安全委员会(PSC)以致力于CFSP／ESDP事务,并首次创设了对战略概念及其运作程序具备潜在指导作用的议程和咨议、执行机构.相比之下,欧盟首脑会议的决策中最大的亮点当属“共同外交与安全事务高级代表”这一职位的创立.这一职位的设立标志着欧盟第二支柱的实体化建设已经发展到一个相对成熟的阶段,其司职机构的加强及其政策规划能力的健全大大提高了第二支柱运作的效率和可操作性,也预示着其逐步走出第一支柱欧共体事务的光环进而实现独立运作与发展的一大跨越.

欧盟共同外交与安全政策在长期艰难的发展中已取得的物质成果,欧洲领导人的意志和决心以及相关职司机构加强的组织基础等将这些因素组合起来考虑,我们不难发现：欧洲共同安全战略的出台经历了长久的政策积淀,它的最终成型和顺利出台并不是一种偶然现象,而是欧洲一体化发展的必然产物.从本质上讲,欧洲安全战略就是欧盟共同外交与安全政策发展的实质性政策延续.

二、程序性基础：为什么是一种“战略”

回溯欧共体成立以来出台的有关安全问题的政策文件、决议和协议,我们不难发现这些林林总总的策略和纲要大多秉承一种现实主义的战略视野：关注的焦点集中于欧洲防务一体化的机制建设,而不太重视非军事安全的存在；强调国家的安全需求而忽略其他层面(欧洲层面和个人层面)的安全.这就导致了这些应对措施本身因缺乏欧盟成员国普遍的政治认同和广泛的民意基础而流于形式或者难以获得有效实施.

虽然仍需提倡更强的欧洲自醒和自立意识,但对安全问题的战略考量仍然与推动欧盟向着稳定增长的雄心前进的内在动力相联系,与强化不同治理维度的机制化举措相联系,包括一些欧洲统一的奠基者所未曾想到过的共同体进程.欧盟的各项创造性政策举措为1999年以后共同外交与安全战略的发展做好了充分准备.其一,创立全新的处理内部安全事务的第三支柱――欧盟共同司法与内务合作,从而分担了部分共同外交与安全政策支柱的职责；其二,1992年《马斯赫里赫特条约》和1997年《阿姆斯特丹条约》确立了在欧盟实现政策目标过程中动用军事资源的可能性.这些都显示了欧盟不仅对在传统的权力与治理结构中有所作为有着愈加强烈的兴趣,而且它也能够实现所要求的机制性革新,逐渐超越传统的“条约方法”和会议协商的约束,以期从机制、方法、规范等程序意义上将共同外交与安全政策逐步推向超国家层面.

《马约》确认了欧盟首脑会议有权“对共同外交与安全政策的普遍性方针做出原则规定”,以此为基础形成“联合行动”和“共同立场”.据此,欧盟首脑会议在处理跨越政策支柱间的事务领域享有最大限度的自由,它通过的政策文件的效力等级和影响力也是其他欧盟机构所难以比拟的.

除了《马约》所规定的“联合行动”和“共同立场”之外,1997年《阿约》进而明确引入“共同战略”的概念作为共同外交与安全政策的衍生工具.《阿约》第J3．2条款明确指出,“欧盟首脑会议有权决议出共同的战略,并由联盟在成员国享有共同重要利益的区域内加以实施”,战略本身将明确界定“(战略的)目标、持续时间、联盟及其成员国可以采用的手段”等,更多具体的“联合行动”和“共同立场”将“由此延伸开来”.此外,第J3．3条款还规定,欧盟部长理事会应该向欧盟首脑会议提交共同战略的建议案,并负责实施之.欧盟部长理事会秘书处在阿姆斯特丹发布的有关政策规划和早期预警机构创立的一份独立声明对此补充道：欧盟部长理事会秘书处需要应部长理事会、部长理事会主席或者其自身的动议需求,制定选择性的政策文件等该文件应该包含分析、建议和CFSP的应对策略.这些规定就意味着在共同外交与安全事务领域,具体政策与策略的形成过程是一个纯粹的政府间“动议――执行”的循环.在其中,超国家的欧盟委员会对于共同外交与安全事务仅仅保有那些附属性的普通权力,政府间的部长理事会肩负动议职权,而欧盟首脑会议则无可撼动地保有最高决策权.事实上欧盟首脑会议也是欧盟机构体系中最经常运用“战略”这一最高权威政策文件形式的角色,在对外关系领域尤为如此.近十年来,欧盟首脑会议采纳或者签署通过了一系列有关对外关系的标有“战略”字样标题的文件就是明证：

以上欧盟首脑会议制定“战略文件”的惯例及其实践已经给未来共同安全战略的产生方式作出了一个明确的指引.到2003年,欧盟的重要机构及广大欧盟成员国已经熟悉了“战略”的理念及“战略文件”在欧盟文件效力体系中的重要性,因此,他们越来越专注地期望索拉纳及其团队能够就欧洲安全问题制订这样一项战略.到这个时刻,可以说欧洲共同安全战略出台的程序性前奏已经就绪.与此同时,对于迄今为止在分散的基础上形成的战略之间一致性和完整性上可能存在的缺陷的清醒认识也在与日俱增(也就是对战略的“质量”和实效性问题的考虑),而在此之前关于共同外交与安全战略也没有可供借鉴的成案,一切都需要完全重新开始,这种对共同安全理念的急切呼唤又为共同安全战略的诞生营造了良好的政策和舆论氛围,在这种情况下,欧盟的共同安全战略呼之欲出.

三、近景分析：2001年以来的政策环境

之所以选择2001年作为政策近景分析的起点,关键在于这一年发生在美国的“911”事件对于世界安全格局有巨大影响.“911”事件预示着恐怖主义等非传统威胁的日益擢升,掀起了全球安全形势的巨大转机,大国间安全关系与安全格局也随之发生了微妙变化,这些对于稳步进展中的欧盟共同外交与安全政策而言,不啻为一剂“催化剂”.原因在于,业已成型的欧洲安全与防务政策虽然提出了建立欧盟自主军事力量的目标,规定了其所承担的使命以及配套的体制安排,但欧盟仍未能提出一个共同的安全战略来界定共同面临的新的威胁和整合联盟政策资源.这种基于狭隘的现实主义战略安全观的认知缺陷,导致了具备实效的共同安全战略的缺失,进而引发了其应对安全问题的制度性障碍,并对欧洲一体化进程产生了消极影响.在这种大背景下,欧洲共同安全战略的出台更加成为一种现实的政策需求.

首先,“911”事件改变了传统的安全理念,预示着以恐怖主义等非传统安全问题的显著擢升为特征的新的安全议程的确立.而作为一个高度一体化的区域性组织,欧盟尚未统一界定欧洲安全的概念,各成员国在如何界定安全的威胁问题上也还没有达成共识.比如在最近一次东扩前,欧盟15个成员国中只有半数国家的法律将恐怖主义界定为是一种犯罪行为；虽然多数成员国已经签署了有关反恐公约,但尚需经过国内批准程序；此外,甚至还有一些国家继续为其他国家所认定的恐怖主义分子提供庇护或者拒绝当事国引渡.由此可以看出,缺乏共同的安全威胁评估,真正实现共同外交与安全政策就只能是一句空话.因此,在当前各成员国之间仍然存在较大利益分歧、超国家权力处于弱势的情况下,如何统一关于威胁的界定、协调应对威胁的策略进而谋求对安全共同体的集体认同,不仅仅关系到欧洲安全的实现,更是一个标示一体化程度的基本指标.

其次,科索沃的教训促使欧盟日益全神贯注于在对外政策领域力求实现一致性和持续性,而且在欧盟部长理事会层面上,先前共同外交与安全政策与第一支柱在相关联的事项上存在的牢固界限已经消除,这就创立了一个程序性的调控机制,以便于至少可能在政策目标一致的欧洲机构之间尝试发挥复合功能的合作.但是这种创建却并没有完全消弥欧盟自身政策架构的一致性缺陷：在现如今一体化效益逐渐显现、新的威胁又日益抬头的情况下,即便各国已在欧盟层面上就有关问题达成协议,但由于缺乏共同安全战略的指引和协调,其具体协议的实施却是一个难题,因为这种执行往往涉及欧盟多个机构和多种决策运行机制,会直接影响到欧盟安全决策及其行动的及时性和有效性,“支柱式”政策架构的一致性缺陷就愈显严重.

再次,欧盟日益扩大进程中的安全需求也使得共同安全战略的出台成为一种必要的政策取向.2004年欧盟迎来了其建立以来最大规模的一次扩大.作为传统地缘战略重点防卫区域的中东欧具有了新的非传统安全意义,地缘上的归并也带来了欧盟在安全上新的考虑,这些都要求一种开放式的、具有兼容性的共同安全战略为东扩提供安全指南.

最后,欧盟谋求全球参与的战略规划也需要共同的安全战略发挥基础性作用.新的安全问题的跨国性决定了它的解决有赖于国际或区域层面的多边或双边合作,而作为一个区域性集团的欧盟,如果自身就难以形成共同的安全战略,那么就会使得它在国际上和在盟友中缺乏可信度,对外合作也就会因缺乏合作的基础而难以实现,反过来甚至会影响到双边或多边关系的正常发展.欧洲人从2003年伊拉克战争中得到的一个最基本的教训就是：当美国人正在积极参与一项对联盟有着直接或间接影响的全球议程的时候,欧洲人已经不能再局限于一种“向里看”的狭隘视野,否则将会为之付出代价：美国未经联合国授权悍然决定对伊拉克动武,引起了欧盟与北约之间的相互信任关系的严重危机；而在欧盟国家内部,联手推动共同安全与防务建设的英法两国却各自领导着两个彼此对立的阵营.自此,虽然概念化的欧盟共同立场被草拟出来并预期实施,但是支持阵营国家和反战阵营国家炯然对立的决策却导致了欧盟共同外交与安全政策的正常进程被置于一边,索拉纳的地位也被削弱了.许多观察家都声称,欧洲的分化反映了依靠这个大洲的力量去应对“911”以来新的安全议程是无能为力的.甚至有人质疑欧盟这样一个半超国家性的、法条主义的、以协商为基础的共同体能否在这个蔑视欧洲规则的“坏家伙”横行的世界上具有运用实力承担道义的能力.

尽管存在以上诸多负面因素,构成了推动欧洲共同安全战略出台的“反作用力”,但不可否认,欧洲的一体化现实中也仍然存在一些积极的基础性条件和推动因素来实现欧盟战略整合的目的.

其一,在伊战前后,欧盟当时的15个成员国无一例外地(包括支持美国武力行动的英国)就反对或批评布什政府在与伊拉克事务无关的一些政策领域达成了共同立场,如国际刑事法院问题,军备控制条约问题,议定书问题等等.此外,新一轮的欧美贸易争端无疑也有助于欧盟国家统一立场.

其二,近些年来,欧洲的决策层、学术界以及媒体日益掀起了一股众志成城的言论和思潮,认为在跨大西洋关系中存在着一些根本性的安全原则和“价值”的分歧.比如,一项源于民意测验的调查报告特别指出,未经国际法律授权,而仅仅是为了国家利益而擅自动用武力对于欧洲而言是很难接受的.

其三,2002－2003年欧洲制宪大会以及紧随其后的政府间协商所做出的务实承诺,都强调要订立一部崭新的、更容易为各方接受的《欧盟宪法》,明确其目标,从而营造了一种以既有理念为基石来振兴共同外交与安全政策的自然的而且是必要的气氛,并且由此带来相似的新鲜感和充满希望的可预期性.而2002年底柏林附加协议问题的解决以及欧盟第一支军事力量的部署也都将人们的注意力转回到对更为实际的共同外交与安全政策框架的需求上来,这也构成了推动共同安全战略出台的政策动力.

基于以上消极因素的“反作用力”和积极因素的推动力作用,欧洲共同安全战略的出台自然成为一种现实而必要的选择.

四、质的飞跃：2003年欧洲安全战略出台

制定欧洲安全战略的想法最早源于2003年5月2－3日在希腊卡司特罗里佐(Kasbl-lorizo)举行的欧盟外长非正式会议.鉴于伊拉克战争中欧盟内部及美欧之间的矛盾纷争,希腊外长帕本德里欧(GiosPapandreou)提出对欧洲共同的安全战略展开辩论的建议,并委请索拉纳提出构想草案.该提议得到广泛赞同,索拉纳被授权拟订一份“欧洲战略概念”并及时提交给下届欧盟首脑会议.

最初的版本被冠以“更加美好世界中安全的欧洲”的标题,由索拉纳在2003年6月欧盟萨洛尼卡首脑会议上公诸于众.欧盟首脑会议对该战略文件持欢迎态度,同时委托索拉纳在与成员国及欧盟委员会的密切合作下,进一步予以调整,且“应将成员国利益和市民的优先事项考虑进去”,以接受公开辩论和评论,待进一步完善后向12月举行的下一届欧盟首脑会议提交一份正式的欧洲安全战略文件.欧盟首脑会议这一要求乃是希望该战略文件能容纳各方意见和建议,使其成为一份符合各方需求与期望的文件.依据欧盟首脑会议的指示,索拉纳一直致力于同成员国政府及欧盟委员会进行合作以进一步完善该草案,在秘书长办公室与成员国相关研究机构的共同努力下,分别举行三场研讨会讨论安全战略文件.研讨会建议被作为文件最后定稿的参考.

2003年12月12日,索拉纳在欧盟布鲁塞尔首脑会议上正式提交了题为《更加美好世界中安全的欧洲》的欧洲安全战略文件.欧盟首脑会议顺利通过该文件,并委托下一届轮值主席国(爱尔兰)和文件主要起草人索拉纳在与欧盟委员会的协调之下提出实践该安全战略的具体建议.

随着欧盟首脑会议通过这份具有里程碑意义的战略文件,欧盟终于首次具体陈述了它的国际性角色、战略目标及与其相对应的战略能力与战略手段.欧盟共同外交与安全政策的量变过程至此达到顶点,促成了欧洲安全战略这一质变的结果.通过对这一政策史的回顾,我们有理由相信：欧洲安全战略不仅仅是一种战略文本的宣示,也是欧洲共同战略理念的一次集中阐发,更是欧盟共同外交与安全政策的延续与演进.它承载着欧洲政治一体化数十年的成就,开启了新的航程.