行政诉讼20年

岁月如歌,《行政诉讼法》转眼之间已经实施20周年了.纵观我国《行政诉讼法》的实施,有其壮烈、伟大的一面,也有其艰辛、悲哀的一面,凸现了中国处于深刻社会转型时期的社会矛盾,并昭示了中国法治路途之艰难和遥远.

正如人们所期盼的,20年前该法的颁布施行,标志着我国行政法治建设的起步,也标志着我国公民公权利的司法保障制度开始确立,其积极意义不容忽视：该法明显促进了保护公民权利、抑制权力过度扩张的行政法治理念、理论和意识的树立和形成,启动并加快了我国各级政府法治建设的步伐；该法建立了公民与政府可以平等“对簿公堂”的平台,使司法权可以对行政权有所制约,使我国权力结构模式逐步趋向完善；该法还明显加快了我国行政立法体系的完善,推动了我国行政法理论体系的建立,可以毫不夸张地说20年来中国行政法学理论方面取得的成就令世人刮目相看.

但《行政诉讼法》和其他任何一部法律一样,其生命力只能体现在其实施过程中.由于这部法律的特殊性,因此其实施必然遭遇到比其他法律更多的瓶颈和困难.20年,在漫长的中国法治化进程中可以说仅仅是短暂的瞬间,但该法的实施,已经给了我们很多的反思和启示.

现实与纸上的差距

首先就是要深刻研究《行政诉讼法》的实施环境,深刻研究中国社会转型时期的社会矛盾,尤其是新形势下官民关系和矛盾的新特点,把《行政诉讼法》的实施看作宪法实施、依法治国方略实施的重要环节来推进.

对于我国法治进程的宣传,包括对于《行政诉讼法》实施效果的宣传要实事求是,既要宣传成绩、鼓舞信心,更要挖掘问题,寻找对策.切忌盲目歌功颂德,一片叫好,而漠视客观问题和困难之存在.借用温家宝总理最近在回答外国人士时的一句话来表达：“实现公平正义是我们政府的良心”,作为有良心的公法学者和政法部门领导,应该把《行政诉讼法》实施作为实现社会公平正义目标之重要一环、作为巩固人民政权之重要一环来对待.这样的纪念才有其真正的价值.

事实上,我国目前处于深刻的社会转型时期,也处于社会矛盾凸显时期,法治建设方面恰恰存在不少问题.而这些问题正是人民最不满意、最为关注的.就2009年来说,件、典型大案要案甚多,舆论报道和群众关注的案件和事件频繁发生(实际上,最高人民法院副院长江必新在一个报告中也承认：“行政案件申诉率高,是长期困惑法院的一个老大难问题”).可见,目前影响我国社会稳定的因素依然大量存在,社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强,而且越来越集中地体现在农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳资纠纷、医患矛盾、环境污染等敏感事件上,由于官民关系在一些地方恶化,以致发生多起令人震惊的杀害官员的犯罪案件,在社会上造成了极其恶劣的影响.

总书记在2005年就指出社会主义和谐社会首先是法治、公平正义的社会,2007年又提出“三个至上”,其中最引人注目的是“宪法法律至上”.近几年来,最高人民法院不断发出“人民司法为人民”的强烈口号,以及提出“能动司法”、“司法能动”等使人耳目一新的号召.但是《行政诉讼法》的实际实施效果如何呢那么多的官民之间的纠纷乃至件的频发过程中,行政诉讼制度在预防、消解和解决这些社会矛盾的过程中究竟发挥了多大的实际作用为什么人民的诉愿、期待和渴望往往得不到应有的回应无论是从民众的渴望,还是学者的期待来看,《行政诉讼法》总体实施效果还有待提高,现实中的《行政诉讼法》与纸上的《行政诉讼法》还有不小的差距.大环境更重要

《行政诉讼法》的实施触动行政权力利益的神经,更牵动着广大公民,包括利益受损公民敏感的神经.因此,目前《行政诉讼法》实施中的困难,与其说是这部法律有其不成熟、不完善的一面,有立法细节和技术的不完善的方面,还不如说这部法实施的社会环境还存在不理想的方面.《行政诉讼法》实施所遇到的社会环境浓缩了我国改革过程中政府和市场、社会之间的复杂关系.

清华大学社会学系社会发展研究课题组在最近的调查报告中指出：在我国改革过程中,市场已在逐步从高度集权的总体性体制中分离,但是当前一种以权力重组市场要素、以权力的扩张占领社会领域、企图以独大的权力包揽一切的趋势十分明显.他们的见解是：“中国迫切需要一种更有效的治理结构.是通过社会的重建,形成政府、市场、社会相互配合的治理结构,还是造就一种更强大的权力来包打天下我们正处在历史的十字路口.”笔者附和这一见解：当前中国实施《行政诉讼法》所遇到的是“强权力、弱市场”的大环境,是“富的愈富,穷的愈穷”的大环境,是某些地方非法管治手段频出的大环境.

一方面,党广辟言路.开展网民“直通中南海”的尝试活动,另一方面,类似某地教育局发布红头文件禁止教师“乱说话”等公然侵犯公民基本权利的事件不断发生,这就是中国目前斑驳复杂的法治环境.如果对大环境不了解、对大方向不明确,奢谈《行政诉讼法》的实施又何其容易.领导同志布置2010年政法队伍的三项重点工作是化解社会矛盾、社会管理创新、公正廉洁司法,笔者认为这三项重点工作正是针对目前我国社会环境和法治环境提出来的.《行政诉讼法》的实施与这三项重点工作紧密相关.因此,从文本和规范研究《行政诉讼法》自身存在的问题固然重要,但功夫更在法外,从该法与外部社会环境相适应,特别是从外部法治环境之改善来着手提高《行政诉讼法》的实施效果看来更为关键.

温家宝总理在最近召开的全国依法行政工作会议上指出：“在和平建设时期,执政党的最大危险是腐败,而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约.”在市场经济条件下.在化进程中,我们需要什么样的政府,需要多大范围、多大力度的行政权力,需要对行政权力给予何种合适而有效的监督,是我们首当其冲需要思考的问题；尤其要看到,党提出要充分保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权之后,中国公民的维权法律意识空前觉醒,在这样的形势下,我们的《行政诉讼法》应该如何与时俱进、适应环境并改造环境是迫切需要解决的实践性课题.

多问几个“为什么”

　最后,《行政诉讼法》的实施应该从当前审判实践中的问题解决人手,要从研究久拖不决的大案、要案、难案人手,从容易导致或者已经导致发生件的老大难案件人手,认真研究和处理这些典型性案件、影响性案件,从立法、执法、司法等多角度找到问题的症结.特别要增强忧患意识和问题意识：为什么20年前就存在的起诉难、立案难、审理难、执行难、申诉难至今依然没有很好解决,为什么公民不敢告、政府不愿当被告、法院怕受理行政案件的情况至今依然没有发生较大改变,为什么行政诉讼案件申诉案件居高不下,为什么一些典型性案件久拖不决或难以执行,为什么一些案件公民不能通过理性的法律途径解决而非要通过乃至酿成件方才引起重视,为什么我们的“维稳”工作要付出如此昂贵的代价等等,这些问题都应该引起我们的思考.

目前,违法行政行为表现形形色色,妨碍司法公正的手法也多种多样.例如,为了规避行政诉讼,有些地方政府部门不断出台维护自己的特殊利益、不惜侵犯公民合法权益的所谓“规范性文件”,而对于应该出台或者应该修改的“规范性文件”则按兵不动；有的地方片面强调提高“调解结案率”、“撤诉案件率”,在所谓“大调解”机制下法院和政府联手做动员原告的“撤诉”工作、“调解”工作,软硬兼施,不达目的决不罢休；有些秉公执法的官员和法官在系统内部受到排挤,使他们在公正执法时畏首畏尾,踌躇不前；律师一般都不愿意接受行政诉讼案件的委托写作技巧,特别是当写作技巧原告一方的律师风险大、收入低、麻烦多多.凡此种种,不一而足,在各地不同程度地存在着,有些经济发达地区《行政诉讼法》的实施环境并不一定比经济落后地区好.

最近出现一种新现象,那就是在审理行政案件上过度强调“和解文化”、“和解诉讼”,个别地方考核行政审判法官业绩时甚至出现裁判结案的案件不计分,只给“协调”结案或“撤诉”案件计分的情况,使人难以置信.笔者的疑问是：“大调解”机制在多大程度上真正适用于行政案件处理,在目前大量行政诉讼撤诉案件背后究竟发生了什么,过于强调“协调”机制在行政诉讼中的作用是利大于弊还是弊大于利等等,都值得根据实际情况进行反思.笔者认为：《行政诉讼法》的精髓是监督纠正行政机关的违法行为来维护和保障公民的合法权益,现在某些地方的做法离这一精髓渐行渐远.