怎么写作政府的行政法属性

【摘 要】建设怎么写作政府,迫切需要通过一系列具体的制度机制来支撑与体现,这对法学、尤其是行政法学提出了现实的要求,要让其更具有可操作性就必须与行政法治相结合.因此,怎么写作政府必须重视提供制度性的公共怎么写作,而其作为一种价值导向理念,本身也具有某些行政法的属性,包括：法律保留属性、补偿公平属性和参与属性.【关 键 词】怎么写作政府行政法法律保留公平补偿公民参与在历史上行政可以分为三种模式：统治行政、管理行政和怎么写作行政.“怎么写作行政是政府为了维持人们的生活、增进人民的福利,以促进社会运转和发展为目的,向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共怎么写作,以保障公民基本生活的一种行政方式.”①党的十六大报告把政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共怎么写作”四大方面.因此,怎么写作政府应提供三种类型的怎么写作：一是提供经济性的公共怎么写作.比如,有效的宏观调控和严格的市场监管.二是提供社会性的公共怎么写作.比如,基本公共医疗、公共教育和社会保障.三是提供制度性的公共怎么写作.经济社会的发展应该具有可预测性,以使人们对自己的行为作出合理的安排.②建设怎么写作政府,迫切需要通过一系列具体的制度机制来支撑与体现,这对法学、尤其是行政法学提出了现实的要求.“从行政法学的角度来认识怎么写作型政府的内涵,就是强调怎么写作型政府的法治属性.”③比如政府为什么应该是怎么写作政府、如何保证政府是一个怎么写作政府、如果政府违背了怎么写作政府的要义又当如何处理等问题.“怎么写作政府”虽然不是法的概念,但作为一种价值导向理念,我们仍然可以追寻一些怎么写作政府的行政法属性.法律保留属性最早提出“法律保留”概念的是德国行政法学之父奥托迈耶,他认为法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除.④与“法律优先”不同的是,法律优先仅具有消极意义,即要求行政行为只要不抵触法律就可以了.而一旦遇上法律没有作事先规定的情况,法律优先原则就发挥不了作用.而“法律保留”则更具有积极意义,它不仅要求行政机关的行为不和法律相抵触,还要求行政机关必须在取得法律授权的情况下才可以实施相应的行为,就是说行政行为的实施必须有法律依据.“宪法的基本权利要求保护公民合法权益是与法律保留相应的,只有通过法律或根据法律加以限制行政权的实施才能全面保护公民的财产和自由.”法律保留原则确立的最初目的就是为了限制行政权对公民权的干涉.而从怎么写作政府的理念出发,法律保留应该适用于全部行政领域,所有行政行为包括给付行为都必须具有法律根据,即全部保留说.⑤但目前为止,法律保留原则在我国并没有予以很好的贯彻执行.其表现主要有三方面：其一,立法不足造成公民基本权利难以得到切实保障.公民的基本权利应该包括人身权利、财产权利和政治权利.而《立法法》仅规定,限制公民人身自由和剥夺公民政治权利的强制措施和处罚为法律的“绝对保留”；对非国有财产的征收为法律的“相对保留”；而公民的言论、出版、集会等政治权力不属于保留的范畴；公民的平等权、宗教信仰自由、受教育权等基本权利也不属于“法律保留”的范畴,这些权利均可能被行政机关的立法所限制或者剥夺.其二,有关规范明显违反法律保留原则.如长期以来颇受争议的劳动教养制度.法律保留作为一种制度本身同样也需要其他法律制度与程序加以保障.其三,立法不作为.怎么写作行政本质上是社会本位、公民本位,政府应该依据社会和公民的需要作为是否订立规范的标准.“防止行政机关侵犯立法机关的立法权和防止立法机关的立法懈怠应当是法律保留的两个功能.”“法律保留”对立法机关而言既是一项权力也是一项义务.但《立法法》的表述却仅将其表述为一项“权力”.这样一来,如何借鉴西方国家的“立法催生条款”等措施来督促行政机关完成应该完成的立法事项就显得非常重要了.补偿公平属性根据宪法,法律必须对国家的各项权力予以明确规定,以防止国家的公权力随意侵犯公民的私权利.但如果具有相当正当的理由,则公权力可以对私权利予以一定限制甚至剥夺,比如为了公共利益的需要.但从怎么写作政府的理念出发,即使具有相当正当的理由也并不意味着行使公权力就不需要付出任何代价.行政机关拒绝补偿等于是变相剥夺了人民的权益,与侵害行政无异.“公共权力在任何时候都只能因为它依照法律规则所作的怎么写作而被认为合法,而不能因为它的起源而被认为合法.”⑥正因如此,给予公正补偿也是近现代宪政国家的通常做法.《日本宪法》第29条、法国《人权宣言》第17条以及美国宪法第五修正案等都明确规定了公正补偿原则.在我国,宪法修正案第二十条、二十二条虽然规定国家为了公共利益,可以依照法律规定对土地和私有财产实行征收或者征用并给予补偿,但都只是对补偿原则的抽象规定.涉及行政补偿内容的规范性文件的立法位阶仍然比较低,配套制度里出现漏洞、空白等情况还比较多.其中一个明显的不足就是关于行政补偿标准的缺失.行政补偿标准指补偿义务机关根据法律规定,考虑社会公平和正义原则,依法裁量,对被补偿权利人进行补偿的计算方法和依据.现行行政补偿立法对补偿标准的规定主要有四种模式：一、“适当补偿”,如《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》；二、“相应补偿”,如《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》；三、“合理补偿”,如《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》、《城市私有管理房屋管理条例》；四、“完全补偿”,如《土地管理法》.⑦虽然《土地管理法》中规定了体现“完全补偿”原则内容的条文――“征地如果补偿的费用不能使需要安置的农民保持原有生活水平,可以增加安置补助费”,但在实践中也并不理想.不管是相应补偿、合理补偿还是完全补偿都是为了公平的实现.公平就是使补偿与损失相平衡,把受害人的损失控制在最小的范围内.怎么写作政府要求行政法上的补偿必须在公共利益的增进与个人利益的保护之间维系动态平衡,尽可能弥补被征收人的实际损失.⑧公正补偿原则至少应当包含两个方面的内容：一是保护个人权利不因公权力的介入而恶化,二是消除极端个人主义的弊端.因为国家对个别主体的过分不合理补偿也是对广大公民的一种不公平.参与属性现代社会的典型特征之一是利益多元化,公民参与法律表达利益的过程就是对多元利益进行整合的过程.“人们参与社会活动的根本目的是为了安全地享受他们的财产,而达到这个目的的重要工具和有效手段就是那个社会所制订的法律.”⑨法律应当代表许多人的利益,不但要维护这些利益的价值判断而且要尊重各种不同利益的实际重要性.⑩尽管代表制较之于参与制有很多优越性,但代议机关的主要任务是立法,执法的任务落在行政机关身上.而随着科技的发展,各种问题越发复杂化和专业化,代议机关不可能处理所有问题.因此只能将大量需要专门知识、专门经验、专门技能的问题授权或委托给行政机关,由行政机关通过制定规范性文件的方式来处理,这样就势必导致代议机关立法权的萎缩,行政机关行政权的扩张.而行政机关的行政行为是否始终代表民众的权益,代议机关又无从考证,不断扩张的行政权就这样游离于有效的监督之外.怎么写作政府下的社会秩序应该是回应的、能动的、有效的.只有公民参与,法律才能实现回应各种社会需要和愿望的工具价值.只有通过公民参与,才能使法律不光作为权力合法性的工具,更重要的是成为公民权益与自由实现的手段,从而实现怎么写作政府的宗旨.但是怎么写作政府背景下所强调发展的参与原则决不是要以参与制去取代代议制,决不是要取民代表大会制度或议会制度,不是完全的民粹主义.怎么写作行政理念下的参与,是在进一步完善代议制的前提下扩大公民对公共事务的直接参与,是以参与制完善代议制,法的制定、实施、修改过程中都应有公民或其组织的身影,且要反映和体现他们的意志和利益.（作者单位：重庆市行政学院）注释①蔡乐渭：“怎么写作行政基本问题研究”,《江淮论坛》,2009年第3期,第45页.②李振海,任宗哲：“西部地区基本公共怎么写作均等化：现状、制度设计和路径选择”,《西北大学学报（哲学社会科学版）》,2011年第1期,第5页.③王从虎：“我国怎么写作型政府的行政法分析”,《中国行政管理》,2007年第6期,第33页.④［德］奥拓迈耶：《德国行政法》,刘飞译,北京：商务印书馆,2002年,第72页.⑤翁岳生：《行政法》,北京：中国法制出版社,2002年,200页.⑥［法］里昂狄骥：“宪法论”,张学仁等编译：《西方法律思想史资料选编》（中译本）,北京大学出版社,1983年,第607页.⑦舒小庆：“我国行政补偿制度的反思与重构”,《求实》,2007年第11期,第74页.⑧薛刚凌：“补偿公平：立法的核心价值追求”,《苏州大学学报（哲学社会科学版）》,2011年第32（1）期,第8页.⑨［英］洛克：《政府论》（下篇）,叶启芳,瞿菊农译,北京：商务印书馆,1964年,第82页.⑩［荷］克拉勃：《近代国家观念》,王检译,上海：商务印书馆,1936年,第54页.