中国地方政治沟通模式的变革、绩效与限度

[摘 要]当代中国地方政治系统的原有政治沟通模式已经不能容纳日益增长的利益表达与综合要求,这成为社会问题日益积累、激化的重要原因之一.面对这种情况,不少地方政府积极探索新的政治沟通模式,由辽宁纪委监察厅创建的民心网就是其中的典型代表.本文以辽宁民心网为案例,从政治系统与沟通理论的角度,分析地方政治沟通模式变革、特征、绩效,并指出现有体制下政治沟通变革的局限.〖ZK）〗

[关 键 词 ] 政治系统；政治沟通；地方政府

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0026-06

一、政治系统中的沟通：概念框架与问题的提出

一般认为,政治沟通是政治系统内部或与外部环境之间的信息传递与交流.而在伊斯顿、阿尔蒙德等人看来,政治系统是社会大系统的一个方面.政治系统或社会中的行动者会把作为输入的要求（指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张）和支持（指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动）转换成为作为输出的公共政策,这些输出所带来的后果又反馈到输入那里,使“当局得到了有关自己先前行为可能结果的信息,这就使得当局能够利用被反馈回来的信息,修正或调整自己的行为,以达到它自己的目标”.[1]这样,政治系统与外部环境主要是社会系统之间形成了持续不断互动的系统流（flow）.这种系统流的形成与持续不断的通畅循环有赖于二者之间的及时、有效和准确的信息交流,即政治沟通.美国学者多伊奇把政治信息沟通看作是是政治系统的神经.由于信息不可能自行传递,因此,政治系统只有通过沟通通道和沟通机制（合称沟通网络）,才能接收到与其目标相关的信息,并在收集和存储的基础上对信息进行适当的处理（包括对信息以及反馈的信息进行筛选、翻译、解释和分析）,从而使政治系统作出与其外在环境的变化相适应的调整,并形成正确的决策.[2]

从政治系统中的沟通角度看,中国地方政治沟通存在的最大问题是政治系统和社会系统之间信息交流,特别是社会系统向政治系统的主动传递受阻不畅.具体问题主要包括：（1）政治系统与作为其外部环境的社会系统之间的沟通方向主要是由内向外的,政治信息主要是从政治系统流向社会系统,或政治系统主动从社会中收集所需要的政治信息,而社会系统主动向政治系统输入的较少,双向互动性沟通的机会与渠道更少.（2）政治系统内信息沟通渠道冗长狭窄、中间环节多、有效渠道少；渠道闲置与超载同时存在,如人大的政治沟通功能没有得到充分发挥,民众信访不信法,大量应该通过法律渠道解决的问题涌向信访机构,反复等,造成信访渠道信息超载,不堪重负.（3）由于“大多数信息是通过国家行政机构逐级上报,而通常各级官员都可能具有引入偏好和扭曲的动机”,[3] 政治系统内沟通过程中信息损耗、扭曲、失实严重,沟通效率低下等成为常态,从而使领导者在获得准确信息方面存在困难.（4）作为社会系统内沟通渠道的大众媒体、社会团体有所发展,但仍难以承担起有效表达社会利益诉求的责任.（5）政治沟通目的“主要以执行和支持政治决定为主,政治制约功能还没有成长起来”.[4]

上述问题使现有地方政治沟通渠道与系统难以容纳越来越多的社会各系统中的利益表达要求,而且对政治系统本身也造成严重影响.从某种程度上讲,政治过程就是对信息进行加工的过程,正如汤森等人所说,政治过程的核心就是“将代表社会内部的个人和团体的利益、目标和愿望的那些要求转变成政治决策,然后通过政府结构来贯彻和检验这些决策”.[5]这一过程一般包括问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行以及政策评估等阶段.要想使上述不同阶段形成一个循环过程,需要一个准确及时有效地收集相关信息的反馈机制,通过对当前政策的评估来确认新的政策问题,并再次进入新的政策制定过程.中国地方政治沟通不畅与低效,社会系统输入要求的激增,关于政策执行与社会治理状况的信息难以及时有效准确完整地到达和反馈给决策层,决策及其再决策过程中对原决策不适当的地方进行修正也就失去了信息基础,导致决策失据甚至是失误.

无论是地方政治沟通本身存在的问题,还是由此引发的社会问题和公共决策困境,都需要执政者做出回应.

二、作为政治沟通新模式的民心网的基本流程

面对地方政治系统沟通原有模式的上述不足及其引发的问题,不少地方政府积极探索沟通民众与政府新的模式.基于互联网技术的发展与普及,人与人通过互联网进行沟通更加及时,成本不断降低,建立民众与政府沟通的互联网平台成为一些地方政府的选择.其中,2004年5月21日开始运作的辽宁民心网颇具特色和影响.基于笔者多次赴民心网调研获得的丰富资料与体验,接下来对照图1,扼要介绍一下民心网的基本架构与运行流程.

图1 民心网处理公众投诉和政策咨询流程示意图

诉求人通过互联网在民心网平台上按照页面要求填写信息,点击“提交”,如果提交成功,系统会自动告知并产生用户名和,以方便投诉人查询.民心网收到诉求信息（称为“件”）后,首先筛选出属于受理范围[注：根据2012年9月辽宁省纪委监察厅出台的《民心网运行管理规则》,民心网受理的诉求包括：损害群众利益的不正之风问题,影响经济社会发展的软环境问题和行业作风问题,依申请公开事项和政策咨询问题,群众的意见建议.以下几种情况不予受理：已经进入司法程序的问题；已经由国家、省、市、县（区）信访局受理的问题,已有行政复议结论的问题,不服从党纪、政纪处分的申诉,民事、医疗和劳资纠纷问题,涉及军队和国家安全的问题,超出地方政府行政管辖范围的问题,其他超出受理范围的问题.但在民心网实际受理处理的问题常常超出上述划分,比如涉及医疗和劳资纠纷问题.]的诉求件,经过鉴定诉求件的性质,进入拟办程序,按所属性质审核应该分派到哪个或哪些责任部门或单位.所有经过审核的诉求件分为两种：一般诉求件和重点诉求件,前者交由责任部门直接,后者由各级纪检监察机关、纠风部门查办督办. 责任部门领办或接到上级或同级纪监部门交办的诉求件后,即进入诉求处理过程,通常会组织开展调查,核查遭民众诉求的相关人员是否有违规违纪.如果实际情况比较复杂不能在期限内完成,可通过民心网联网软件提出延期申请.待核实相关人员的违规违纪属实后,按规定党纪进行处理,并进行部门整改,对留有有效的诉求人进行回访,征求对诉求问题结果的意见,并在最后形成调查处理报告中予以说明.

民心网负责对诉求人对结果进行回访、核实,并对部门形成的调查处理报告进行整理审核,形成最终意见,并接受诉求人的评价.如果诉求人对处理结果满意,就结案；如果不满意,民心网就视具体情况或对其进行跟踪,或进入督办续办程序,直到诉求人对结果满意为止.对未留下有效的,网上公开征求意见.诉求人通过民心网对结果提出质疑或留言评价的,单位应在七个工作日内做出回复.

从民心网运作的基本流程来看,它是集信息收集、初步整理与处理、传递的政治沟通与互动平台.它沟通了政治系统与社会系统,充分发挥了互联网在信息沟通与处理方面的技术优势,并将之与现有管理体制的优势结合起来,缓解了地方政治系统沟通方面的不足,在地方公共治理方面取得了较明显的绩效.

三、地方政治沟通新模式的功能与绩效――对民心网的实证分析

经过九年的发展,作为地方政府建立的政治沟通（民心网自称为“民意诉求反馈”）网络平台,民心网已经形成了自己鲜明的功能性特征,并在地方公共治理方面取得了明显的绩效.

(一)提高了社会系统与政治系统之间沟通的顺畅度

如前所述,目前民意表达机构渠道主要功能是系统内部的自上而下进行信息传递,传递上层意志、政策信息.政治系统与社会系统的信息循环通道狭窄,特别是社会对政治系统的诉求输入,对政治系统输出的公共政策结果的反馈,都难以有及时有效地传输到政治系统中,成为政治系统再决策的基础.在这种情况下,社会与政治两大系统之间的输入、转换、输出和反馈的关系大体如图2所示.

图2 原有的社会系统与政治系统之间的信息沟通关系

（箭头的实虚分别代表输出、输入的强弱）

从宏观看,民心网的最主要功能性特征就在于解决了社会系统与政治系统关系中输入、输出、反馈渠道冗长狭窄不畅的问题,使二者之间的信息交流与沟通更加方便及时、快捷畅通、准确完整.从前面对民心网基本流程的描述中,可以看到,民心网不单是如一般政府部门的网络那样只接受社会系统对政治系统的信息输入,而且通过对收集、受理的民众诉求信息进行处理分析,输入政治系统中决策层和具体执行部门,借助政治系统内纪监机构的权力与权威压力,让责任部门迅速解决问题,并把处理结果及其评价及时反馈给诉求者,并接受诉求者的反馈和监督,这样就把社会系统与政治系统沟通起来,形成一个信息交流更加通畅的大的组合型系统：社会-政治系统,如图3所示.

图3 民心网：沟通政治系统与社会系统

（箭头的实虚分别代表输出、输入的强弱）

无论从民心网创建的初衷和宗旨还是其实际运行效果来看,在沟通政治系统与社会系统的过程中,是有偏向的,即偏向把社会系统的信息输入政治体系,从而补充了原有政治沟通模式的最大不足.民心网建立的宗旨就是“倾听民声、实现民意、怎么写作民众”.运行九年多来,民心网的工作成效也主要表现接受来自社会系统的海量信息并输入政治系统.就输入信息的数量而言,九年中,民心网受理和解决的民众诉求数量连年激增（见图4）,共接受公众诉求约41.6万件,有效17.8万件.在地方政治沟通原有模式中,如

图4 2004-2012年民心网接受诉求量的变化与对比

注1.2004年的数据为5月21至12月31日期间的统计量.

2.图中的接受诉求数量中有相当一部分的无效或重复诉求,如果排除这一部分,那么率更高.

此及时有效受理并有效如此数量巨大的诉求是不可能的.从输入信息的类型来看,在这些输入政治系统的信息中,要求型输入占绝大部分,而咨询型或支持型输入非常少.在这些不断输入政治系统的要求型信息,涉及社会管理与群众生活方方面面,关系到他们切身权益.这些诉求多是在自身权益受到不合理、不合法的损害时才提出的.在原有利益表达渠道狭窄、不顺畅、不及时、低效的情况下,这些合理合法的诉求如果得不到及时表达、解决,很容易积累起来,造成民怨沸腾,社会成为一个可能随时爆炸的桶.民心网为这些利益表达和诉求提供了更加畅通、更加及时、更加有效的诉求渠道,成为社会的解压阀,缓解社会之气及其对政治系统的压力.可以说,无论是从接受来自社会系统并输入政治系统的信息数量,还是从其类型上来看,基于互联网与计算机等技术优势（负载量大、可检索,及时快捷、时滞小,具有高度交互性）,民心网大大提高了政治系统对信息,特别是对“负面信息”（或称负反馈）的收集、承载与处理能力.前面提及的民心网限期制度与实际效果,缩小了获取有效信息与采取应对措施之间的时间差,从而又大大提高了政治系统对输入的信息的反应速度.

(二)从监督与评价考核方面,改变了政治系统的激励结构与指向

中国政治系统自上而下授权的结构中,一级党政机构对其下级来说是治官者或监督者,对其上级来说是被治者或被监督者,只有最基层的党政机构是直接治民者.与自上而下授权关系适应,监督机制的指向也是自上而下的,一旦发现权力运行存在问题,可以迅速查办.不过,下级的权力、评价与晋退由上级决定,但相关信息却由下级自己来提供,这种倒挂的监督机制的不足也是很明显的,主要有：（1）监督者与被监督者之间存在信息不对称；（2）少数监督者监督数量庞大的被监督者,力不从心；（3）现有监督基本上政治系统内部的自我监督,而作为官僚和政策的直接或最终受众―民众对官僚权力的监督非常缺乏.这些不足导致及时准确地收集信息的成本很高,而发现权力运行中问题的机率很小,监督处于“看得见的管不着,管得着的看不见”困境. 民心网建立的背景与初衷之一就是要解决权力监督不力的问题.民心网充分发挥网络的互动功能,把纪检监察机关的威慑力转化为保证群众监督、解决群众诉求问题的推动力,建立发挥群众监督、纪检监察监督、媒体监督合力的监督体系.民心网通过联网工程把省、市、县1700多个部门的力量整合起来,还通过软件,建立了各地区、各行业群众诉求的动态排名系统,把各联网点的情况和群众对结果的评价,纳入对各级纪检监察机关的工作考核评价之中,以此把全省各级纪检监察部门的力量整合起来,在过程中起到组织协调和监督检查的作用,为解决群众问题提供有力保证.民心网这种整合力量的发挥,强化了群众监督的辐射范围和辐射力量,使群众监督更加有力.

民心网运行中所受理的民众诉求,多数与基层政府权力运行不规范甚至是腐败有关,海量诉求的及时受理,较好地解决了上述信息不对称问题,为监督部门提供了具体的方向与目标,能有的放矢.民心网对解答民众的政策咨询,公开政策信息,让民众诉求者了解主责部门处理问题的程序、评价政府责任部门处理诉求的结果,可以看作是社会对政府的直接监督,从一定程度上改变了少数监督者监督多数被监督者的情况,弥补了原来监督机制常见的社会监督方面的不足.基于这两个方面能力的提升,压力体制下纪监部门的监督潜力得到充分的发挥.民心网由省委、省纪监部门和省纠风办主办,主办者的权威通过网络平台直接作用于责任部门和责任人,发挥了更加强大的威慑作用；对于难度较大的案件,直接交由各级部门“一把手”推动解决；最初由省级平台一竿子插到底的方式,逐渐建立各级分平台,时时互动的网络监督,使绝大多数被监督者的公共行为都处于监督者的视野内,扩大了监督者与被监督者之间的接触面,以及专门监督、机构监督的信息共享范围,提高了监督实效.从2007年到2012年六年间,经由民心网群众投诉后查处的违纪违法违规人员达2310人,逐年增加（见图5）.这显示了随着民心网知晓率的提高、受理投诉量的增加,民心网也极大地激发了现有权力监督机制的潜力.

图5 2007-2012年通过民心网投诉查处的

违纪违法违规的人数变化趋势

在强化社会公众对公共权力的监督的同时,民心网还改变了政府机构与官僚的激励机制,即从处罚出错的压力机制转化为奖励解决问题的激励机制,使负激励变成正激励.这是主要是通过以下两种评价考核机制实现的.一是以“网上群众工作站”为依托的网上评议基层站所,把原来的党政机构自我评价,转换为由作为政策受众的公评价党政事业机构.依托民心网的“网上群众工作站”,整合全省各地区、各行业的基层站所、学校、医院近3万个,在网上直接接受群众评议.二是以“五星评价制度”为依托的群众对实效的公开考评规则、五星评价规则和公开排名规则.民心网利用软件优势,把质量分为“五星、四星、三星、二星、一星”五个等级,同时对反馈率、及时率、满意率、优秀率、速度、群众评价回复率等指标综合统计,在民心网和《民心》杂志上公开排名,客观上形成了各级政府部门解决群众诉求问题,重视群众监督评议的良性竞赛.各级政府部门从害怕群众诉求、回避群众监督转变到积极解决群众诉求问题上来.“暴露问题不可耻,解决问题最重要,为民办事最光荣”已经成为全省各级政府部门和行业面对群众问题,解决群众问题的共同理念.

这些评价与考核机制,以回应公众诉求的效率与结果来作为评价责任者的标准,并把评价结果与政府责任者的利益,特别是其政治晋升的速度与期限联系起来,较彻底地扭转了对政府官僚激励机制的价值指向.原本具有自利性的“经济人”官僚,现在能及时有效回应民众诉求.而且,不同政府部门、官僚之间以此为价值导向,形成“政治锦标赛”,即他们之间争相通过在政治系统内积极回应民众诉求,解决民众面临的问题,维护民众的正当合法的利益,来提高自己在同位晋升竞赛中获胜的砝码,最大程度地增进自己利益.民心网通过上述机制推动了政府部门变对上负责为对上对下同时负责,在相当程度上克服了科层制缺损效率与公共性的先天不足,既强化了政府的公共怎么写作意识,又提高了政府在公共怎么写作方面的绩效.

(三)提高了政治系统的信息收集与处理能力,促进了决策过程的科学化与化

中国地方决策系统的信息子系统层级繁多、运转僵化、技术落后,致使政府收集的信息数量少、信息传递速度慢、信息分析能力弱.政治信息又要受效用最大化和边际效益递减规则的支配,即当获取更多信息的边际成本抵消了从新信息得到的边际收益时,决策制定者会停止获取信息.[6]同时,基层政府截留不利于自己的信息,上传有利于自己的信息,使上下级之间的决策信息严重不对称,普通民众对决策执行过程中的意见、评价更难直接迅速地传递给各级决策者.这使决策得到不完整、及时且反映社会现实的信息基础,削弱了决策的科学性与性.

民心网较好地克服了上述问题.一是较好地利用了现代互联网和计算机在收集和处理信息方面的技术优势（负载量大、可检索,及时快捷、时滞小,具有高度交互性）,提高了对决策信息的收集、初步整理能力.尽管随着民众对民心网的知晓率和认同率的提高,通过它进入政治系统的诉求信息（多是原来被认为是揭政府短处的“负面信息”）呈几何数量级增加（从2004年的721件增加到2012年的150,667件）,收集、加工、传递政治信息的成本也有所增加,但民心网大大增加了政治系统所能接收与处理加工的信息,及时地为政治系统决策者提供了充分的决策信息基础.

二是注重政治信息的采集与初步处理.民心网对群众诉求的最新分布情况、问题变化态势,各地区、各行业群众反映的热点、难点问题、苗头问题进行定性分析和量化分析,并有时提出宏观的有针对性的建议,以《民心网内参》形式及时预警报告,为各级党委、政府决策提供科学参考.截至2012年底,民心网共发出内参1177份,共有637位省、市和部门领导作出1033次批示.民心网各分平台有的也创办了各自的内参、快报等工作载体,把各辖区内的相关信息,更有针对性地报送给决策者,为之提供决策参考.在辽宁,越来越多的地区和部门“一把手”看重民心网的《民心网内参》,将其作为改进该地区或该行业工作的重要决策参考.在现行压力体制下,《民心网内参》下发到各市和省直机关后,立即引起了各级领导的高度重视,紧密结合本地区和本部门在民心网的分析排名和存在的问题,纷纷作出相关批示,并认真研究和落实提出的意见和要求,大大提高了地方决策的科学化、化. [JP2]三是在民众诉集整理信息的基础上,民心网还利用软件技术监测互联网上的舆情信息,为各级党委、政府、纪检监察机关和各级政府部门提供舆情信息怎么写作.一般性舆情信息纳入民意诉求系统进行；涉及件、极端事件等重大舆情信息,报省纪委、监察厅领导.重大舆情处置过程和结果通过民心网和各市党报、电视台开办的“舆情聚焦”栏目公开.这为决策提供了符合社会需求的信息基础,使决策针对重点,有的放矢,有效地预防或处理社会焦点问题,反映群众需求.

(四)提高了政治系统输出的公共性和合法性

新近的实证研究表明,“政治体系的输出,也就是如何行使公共权力,其公平与否才是政府质量的真正基础”,“政治合法性的创建、维持和推翻,更多是受政治体系输出面的影响”.[7] 民心网对政治系统输出的公共性的提升,也证明了这一观点.各级政府在前述压力与激励双重作用下,按照社会的诉求者的需求、和偏好或意图,矫正自己的需求、、偏好或意图、行为,使之输出的政策与其他公共产品与前者要求的一致程度（即公共性）提高了.在有统计数据的八年中,通过对民心网反映问题的查处,还利于民的总额达约7.76亿元,且每年的数额基本呈增加趋势,特别是近两年增长数额幅度更大,2012年这一数额达39.4亿元,比此前六年的总额还多（见图6）.同时,在此期间,民心网还促进政府公益性投资约10.12亿元.这两方面事实说明了民心网有效地表达了人民的呼声,维护了民众的合法合理的权益,提高了各级政府部门对关系民众切身利益的公共怎么写作供给水平.

图6 2006-2012年通过民心网还利于民和促进

政府公益投资金额变化趋势

随着民心网促进政治系统输出的公共性的提升,政治系统也得到了诉求者的高度认同,从而增加了其政治合法性.从图7可以看到,尽管政府责任者处理的民众诉求量以几何基数增长,但其反馈率、及时率基本上呈上升趋势,个别下降年份,主要是由诉求量增长过快所到致,经过有效应对处理,也得到较好的结果.

图7 2006-2012年责任部门民心网投诉件的反馈率、

及时率与满意率和优秀率变化趋势

从图7的满意率曲线走势和图8的政府民众诉求的不同评级变化曲线可以看到,在有数据统计的年份中,政府处理民众诉求中,获得最高评级五星的比例逐年提高,获得次优级四星级的在经过前四年的提高后,逐年下降,获得三星及以下评价的,在经历了一年的提高后,逐年下降.从图7中的优秀率曲线走势也可以看到,政府对民众诉求的质量逐步提高.

以上这些趋势说明,尽管政府通过民心网受理的诉求数量猛增,但政府处理诉求的效率、质量越来越高,同时整体所获得的满意率也呈上升趋势,这有力地说明了政府绩效与公共性取得了长足进展,获得了民众的高度认可.

图8 2006-2012年民心网参评诉求件各星级

所占参评总件的比例与变化趋势

四、结语：作为地方政治沟通新模式的民心网之局限

民心网在政治沟通中的作用并不是没有局限性.以民心网的监督作用为例,在目前党委决策、政府执行、人大监督的决策机制中,民心网侧重对基层和执行部门的监督,没有解决“谁来监督监督者”和决策者的问题,所以没有脱离自上而下监督的传统模式,只是较好地将社会民众的监督纳入到了这种模式.更为重要的是,民心网通过党政系统吸纳民意,短期来看通过解决具体的民生问题,缓解了社会矛盾,但长期来看,这可能弱化了人大等正式政治沟通与表达的制度化渠道的作用；在某种程度上也强化了上级政府为民作主的观念和民众的清官意识,通过民心网输入政治系统的社会要求,是以原子化的个人为主体的,这极有可能会抑制自主型社会组织的发展；通过“一把手”批示解决问题,基本上还是属于人治手段,不利于民众与政府部门法治观念的培养和生长.另外,通过民心网输入政治系统的诉求信息对决策过程产生什么影响,产生多大程度的影响,这些影响如何分布等仍然取决于“由谁决策”.正如公共政策学者托马斯戴伊深刻地指出,“由谁决定哪些社会问题成为政策问题,对于政策制定过程来说是关键性的.决定哪些问题成为政策问题,甚至比决定这些问题的解决办法更为重要.”[8]不仅如此,民心网充当着省及以下地方政治体系守门人的角色,在避免决策者信息超载的同时,也可能过滤掉了某些更能反映民意的重要信息.比如《民心网运行管理规则》就对民心网的诉求范围作了限制,这可能使某些议题的信息无法进入决策体系,同时,也存在对民心网反映的议题“不决策”现象.从根本来说,这是因为无论是民心网还是整个政治体系“本身是按照有利于解决某些类型的问题并抑制其他问题的解决方式建立起来的”.[9]

如果说一个真正意义上的政治沟通模式应该具有范式（paradigm）变迁的意义,即代表着政治系统各角色的转变、结构的重组、流程的再造、怎么写作方式和价值指向的改变,那么民心网正在向这一方向前进,尽管同时也面临各种限制.

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（责任编辑 张语涵 ）

Changes, Performances and Limitations of the Political Communication Pattern in Chinas Local Governments

――the case of the MinXin Network in LiaoNing Province

Li Yuejun

[Abstract]The older model of political munication in Chinas local governments cannot acmodate the increasing interests expression and prehensive requirements ing form peoples,and lead to more and more social problems. In the face of such situations and preblems, many local governments he explored actively new models of political munication, the MinXin Network of LiaoNing province is a typical representative of them. By analyzing the case from the perspective of political system and munication theory,this article points out the changes, characteristics,performances, and limitations of the case.

[Key words]political system,political munication,local government

[Author]Li Yuejun is Associate Research Fellow at the Department of World Development Strategy in Central Compilation and Translation Bureau.Beijing 100032

作者：李月军,编译局世界发展战略研究部副研究员 北京 100032